Le Congrès américain : pouvoir législatif et instruments de contrôle de l'exécutif

Le Congrès des États-Unis constitue l'une des institutions parlementaires les plus puissantes au monde. Doté de larges compétences législatives et de moyens de contrôle étendus sur l'exécutif, il incarne la volonté des constituants de 1787 d'empêcher toute concentration du pouvoir. Ses relations avec le président dessinent un rapport d'opposition permanent qui caractérise le fonctionnement quotidien du régime présidentiel américain.

La composition bicamérale du Congrès

Le Congrès comprend deux chambres aux logiques de représentation distinctes. La Chambre des représentants (House of Representatives) compte 435 membres élus pour deux ans au scrutin majoritaire uninominal à un tour, proportionnellement à la population de chaque État. La Californie, État le plus peuplé, dispose de 52 représentants (après le recensement de 2020), tandis que sept États peu peuplés n'en ont qu'un seul. Le renouvellement intégral tous les deux ans crée une instabilité structurelle qui explique que le président perde fréquemment la majorité dans cette chambre lors des mid-term elections, faisant de la cohabitation une situation quasi ordinaire là où le régime français la considère comme exceptionnelle.

Le Sénat comprend deux membres par État, soit 100 sénateurs, élus pour six ans et renouvelés par tiers tous les deux ans. Cette composition égalitaire, indépendante de la population, traduit le compromis fédéral entre grands et petits États. Le scrutin majoritaire à un tour dans les deux chambres engendre un bipartisme (two-party system) structurel, avec l'alternance du Democratic Party et du Republican Party.

Le pouvoir législatif et ses particularités

Contrairement aux régimes parlementaires européens, seuls les parlementaires peuvent proposer des lois. Le président n'a pas d'initiative législative formelle ; il ne peut que suggérer des textes dans le cadre de son discours sur l'état de l'Union ou par des négociations individuelles. La Cour suprême a d'ailleurs refusé toute délégation législative au président, la jugeant contraire à la séparation des pouvoirs (US Supreme Court, 1983, INS v. Chadha).

Les débats parlementaires se caractérisent par une forte indiscipline de vote, l'absence d'autorité réelle du speaker et une pratique radicale de l'obstruction, le filibustering. Au Sénat, un orateur ne peut être interrompu que par une motion de clôture votée aux deux tiers, permettant des discours marathons comme celui du sénateur Ted Cruz en 2013, qui parla 21 heures contre l'Obamacare. Les textes sont examinés par des commissions permanentes (Standing Committees) et l'inscription à l'ordre du jour dépend de la puissante commission du règlement (Rules Committee), qui peut faciliter ou entraver l'adoption de n'importe quel texte.

Le Congrès exerce la maîtrise du budget depuis le Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974. Assisté du Congressional Budget Office, il est seul habilité à autoriser ou modifier l'affectation des deniers publics. Le refus de voter le budget peut conduire à un arrêt des activités gouvernementales fédérales (shutdown), comme en 2013 (16 jours) ou lors du record de 2018-2019 (plus de 35 jours sous la présidence Trump).

Les instruments de contrôle a priori

Le Congrès dispose de moyens considérables pour contrôler l'exécutif en amont de ses décisions. Bien que théoriquement seul compétent pour déclarer la guerre, il n'a plus exercé formellement ce pouvoir depuis 1942. La War Powers Resolution de 1973 impose toutefois au président d'obtenir l'accord des chambres au-delà de 60 jours d'engagement militaire. En pratique, le président préfère solliciter une autorisation préalable, formulée comme une "autorisation d'usage de la force militaire", euphémisme soigneusement choisi pour éviter l'expression "déclaration de guerre".

Le Sénat détient des compétences spécifiques de contrôle ex ante : la confirmation des nominations aux emplois fédéraux (secrétaires d'État, juges de la Cour suprême, hauts fonctionnaires, chef d'état-major) et le consentement aux traités à la majorité des deux tiers. Ce pouvoir peut constituer un obstacle majeur, comme en 1920 lorsque le Sénat refusa de ratifier le traité de Versailles, empêchant les États-Unis d'entrer dans la Société des Nations. Pour contourner cette difficulté, les présidents recourent aux executive agreements, accords internationaux qui ne nécessitent pas le consentement sénatorial aux deux tiers. La Cour suprême en a admis la validité dès 1937 (United States v. Belmont).

Le contrôle a posteriori et l'impeachment

Les commissions d'enquête (congressional committees) constituent un instrument redoutable de contrôle rétrospectif. Chaque chambre peut en créer librement, avec pouvoir de convocation de toute personne sauf le président et le vice-président. Du maccarthysme (1953-1954) au Watergate (1973), en passant par les défaillances du renseignement après le 11 septembre (2002-2004), ces commissions ont régulièrement mis au jour les pratiques illégales ou les défaillances de l'administration.

L'impeachment est la procédure par laquelle le Congrès peut engager la responsabilité pénale du président. La Chambre accuse à la majorité simple, le Sénat juge et peut prononcer la destitution à la majorité des deux tiers (67 voix), sous la présidence du Chief Justice de la Cour suprême. Trois présidents ont fait l'objet d'un vote d'impeachment : Andrew Johnson (1868, acquitté à une voix près), Bill Clinton (1998, acquitté pour parjure dans l'affaire Lewinsky) et Donald Trump (deux fois, en 2019 et 2021, acquitté les deux fois). L'affaire du Watergate (1972-1974), qui aurait le plus justifié la procédure, n'a pas abouti car Richard Nixon démissionna le 9 août 1974 avant le vote de la Chambre, après que la Cour suprême eut rejeté son invocation du privilège de l'exécutif.

À retenir

• Le Congrès détient le monopole de l'initiative législative, le président ne pouvant que suggérer des textes.
• Le filibustering sénatorial et l'indiscipline de vote donnent au Congrès un fonctionnement très différent des parlements européens.
• Le Sénat exerce un contrôle ex ante déterminant par la confirmation des nominations et le consentement aux traités.
• L'impeachment, trois fois engagé contre un président dans l'histoire, n'a jamais abouti à une destitution effective.
• Les executive agreements permettent au président de contourner l'exigence du consentement sénatorial aux deux tiers pour les traités.