Le bloc de constitutionnalité et la normativité du Préambule

La construction progressive du bloc de constitutionnalité

La notion de bloc de constitutionnalité, forgée par le doyen Louis Favoreu, désigne l'ensemble des normes de valeur constitutionnelle auxquelles le Conseil constitutionnel confronte les lois qui lui sont déférées. Ce bloc ne se limite pas au texte de la Constitution du 4 octobre 1958 strictement entendu : il englobe également la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR) et, depuis 2005, la Charte de l'environnement.

L'intégration de ces textes dans le corpus constitutionnel ne s'est pas faite en un jour. Sous les IIIe et IVe Républiques, l'absence de contrôle de constitutionnalité des lois rendait largement théorique la question de la valeur juridique des déclarations de droits. Le constituant de 1958 n'a d'ailleurs pas entendu conférer au Conseil constitutionnel un rôle de gardien des libertés fondamentales : sa mission originelle consistait essentiellement à veiller au respect de la répartition des compétences entre le domaine de la loi (article 34 de la Constitution) et celui du règlement (article 37).

La décision fondatrice du 16 juillet 1971

Le tournant décisif intervient avec la décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, Liberté d'association. En visant expressément "la Constitution et notamment son Préambule", le Conseil constitutionnel confère une pleine valeur juridique au Préambule de 1958 et, par ricochet, aux textes auxquels celui-ci renvoie. En l'espèce, le législateur avait tenté de soumettre la création d'associations à un contrôle préalable de l'autorité judiciaire, sur saisine du préfet. Le Conseil censure la loi en se fondant sur la liberté d'association, érigée en principe fondamental reconnu par les lois de la République, par référence à la grande loi du 1er juillet 1901.

Cette décision a été qualifiée par le professeur Jean Rivero de véritable "révolution juridique" (note sous Cons. const., 16 juill. 1971, AJDA, 1971, p. 537). Elle transforme le Conseil constitutionnel, conçu comme un simple régulateur des compétences normatives, en un authentique protecteur des droits et libertés fondamentaux. L'extension du droit de saisine à soixante députés ou soixante sénateurs par la révision constitutionnelle du 29 octobre 1974 amplifie considérablement la portée de ce revirement en ouvrant largement l'accès au prétoire constitutionnel.

L'égale valeur constitutionnelle de toutes les composantes du bloc

Le Conseil constitutionnel affirme que l'ensemble des dispositions de la DDHC de 1789 et du Préambule de 1946 possèdent une égale valeur constitutionnelle. Il n'existe donc pas, en principe, de hiérarchie entre ces différentes sources au sein du bloc. Cette position mérite d'être soulignée car une lecture stricte du Préambule de 1958, qui ne se réfère qu'aux "droits de l'homme" et au "principe de la souveraineté nationale", aurait pu conduire à n'intégrer qu'une partie des dispositions de ces textes. Le Conseil a retenu une interprétation extensive, englobant des principes qui excèdent ce cadre littéral, tels que le principe de séparation des pouvoirs (article 16 DDHC), le principe de solidarité nationale (alinéa 12 du Préambule de 1946) ou encore la conformité aux règles du droit public international (alinéa 14 du Préambule de 1946).

En droit comparé, cette construction n'est pas isolée. La Cour constitutionnelle fédérale allemande reconnaît depuis longtemps la pleine normativité des droits fondamentaux inscrits dans la Loi fondamentale de 1949 (articles 1 à 19 GG), tandis que la Cour suprême des États-Unis a développé, dès l'arrêt Marbury v. Madison (1803), le contrôle de constitutionnalité des lois fédérales.

La Charte de l'environnement, dernier enrichissement du bloc

Adossée à la Constitution par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, la Charte de l'environnement a posé des questions analogues à celles soulevées en leur temps par les déclarations de 1789 et 1946. Certaines de ses dispositions, rédigées en termes très généraux (droit de vivre dans un environnement équilibré, devoir de préservation de l'environnement, principe de précaution), pouvaient sembler relever davantage du programme politique que de la norme juridique contraignante.

Le Conseil constitutionnel a tranché par la décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008, Loi relative aux OGM, en affirmant que l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte ont valeur constitutionnelle. Il revient toutefois au législateur de déterminer les modalités concrètes de leur mise en oeuvre, conformément à la logique déjà retenue pour les droits économiques et sociaux du Préambule de 1946. Le Conseil d'État a confirmé cette analyse en reconnaissant l'invocabilité directe de certains articles de la Charte (CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d'Annecy).

À retenir

• Le bloc de constitutionnalité comprend la Constitution de 1958, la DDHC de 1789, le Préambule de 1946, les PFRLR et la Charte de l'environnement de 2004.
• La décision Liberté d'association du 16 juillet 1971 constitue l'acte fondateur de la normativité du Préambule.
• Toutes les composantes du bloc ont une égale valeur constitutionnelle, sans hiérarchie interne.
• La Charte de l'environnement a reçu pleine valeur constitutionnelle par la décision OGM du 19 juin 2008.
• La révision de 1974 ouvrant la saisine parlementaire a démultiplié l'effet pratique du contrôle de constitutionnalité.