L'Autorité des marchés financiers : la régulation du secteur financier par une autorité publique indépendante

La création et la nature juridique singulière de l'AMF

L'Autorité des marchés financiers (AMF) a été instituée par la loi n° 2003-706 du 1er août 2003 sur la sécurité financière. Elle résulte de la fusion de trois organismes préexistants : la Commission des opérations de bourse (COB), créée par l'ordonnance du 28 septembre 1967, le Conseil des marchés financiers (CMF) et le Conseil de discipline de la gestion financière (CDGF). Cette fusion visait à simplifier l'architecture de la régulation financière française, jugée trop fragmentée et source d'inefficacités.

L'AMF se distingue fondamentalement de l'Autorité de la concurrence par sa nature juridique : elle est qualifiée d'autorité publique indépendante (API), ce qui lui confère la personnalité morale. Cette personnalité juridique emporte des conséquences pratiques considérables : l'AMF peut acquérir et posséder des biens, gérer de manière autonome son propre budget (alimenté principalement par les contributions et droits perçus sur les acteurs du marché), recruter du personnel sous contrat de droit public et exercer des recours en justice en son nom propre.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003, a validé la constitutionnalité de ce dispositif tout en posant des exigences relatives à la séparation des fonctions de poursuite et de jugement au sein de l'Autorité. La Cour européenne des droits de l'homme a également eu l'occasion de se prononcer sur la compatibilité du pouvoir de sanction de l'AMF avec l'article 6 de la Convention européenne (CEDH, 11 juin 2009, Dubus c. France).

L'architecture institutionnelle duale : Collège et Commission des sanctions

L'organisation de l'AMF repose sur une structure duale destinée à garantir le respect du principe d'impartialité et la séparation des fonctions de poursuite et de sanction, conformément aux exigences constitutionnelles et conventionnelles.

Le Collège, composé de seize membres, constitue l'organe de direction et de décision de l'AMF. Son président, nommé par décret du président de la République après avis des commissions parlementaires (procédure de l'article 13 de la Constitution), dispose d'une autorité particulière. Les autres membres proviennent d'horizons institutionnels variés : magistrats du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes, représentant de la Banque de France, personnalités désignées par le président du Sénat, le président de l'Assemblée nationale, le président du Conseil économique, social et environnemental, et par le ministre de l'Économie. Le mandat des membres est de cinq ans, renouvelable une fois.

La Commission des sanctions, composée de douze membres, est fonctionnellement indépendante du Collège. Cette séparation organique répond aux exigences du Conseil constitutionnel (décision n° 2003-473 DC) et de la CEDH en matière de procès équitable. La Commission comprend quatre magistrats (deux conseillers d'État et deux conseillers à la Cour de cassation, désignés par leurs juridictions respectives), six professionnels désignés par le ministre de l'Économie en raison de leur compétence financière et juridique, et deux représentants des salariés du secteur financier. Son président est élu parmi les magistrats. Les membres exercent un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois, et sont soumis à des obligations déontologiques strictes définies par la loi et le règlement général de l'AMF.

Le pouvoir réglementaire du Collège

Le Collège de l'AMF dispose d'un pouvoir réglementaire spécialisé qui constitue l'une des manifestations les plus remarquables de la délégation de compétence normative à une autorité indépendante. Ce pouvoir a été validé par le Conseil constitutionnel, sous réserve que les règles adoptées restent dans le champ de compétence défini par le législateur (CC, n° 89-260 DC du 28 juillet 1989, pour le principe applicable aux autorités de régulation).

Le Collège adopte le règlement général de l'AMF, qui fixe les règles applicables aux acteurs et aux marchés financiers. Ce règlement, soumis à l'homologation du ministre de l'Économie, a une portée normative générale et impersonnelle. Il couvre des domaines aussi variés que les obligations d'information des émetteurs, les règles de bonne conduite des prestataires de services d'investissement, l'organisation des marchés réglementés ou encore la prévention des abus de marché. Le Collège adopte également des instructions, des recommandations et des positions qui, sans avoir la force contraignante du règlement général, orientent l'interprétation et l'application des textes.

Les pouvoirs de décision individuelle et d'agrément

Le Collège exerce un pouvoir de décision individuelle qui se manifeste principalement par l'octroi ou le refus d'agréments et de visas. Tout produit d'épargne collective (OPCVM, FIA) doit être agréé par l'AMF avant d'être commercialisé auprès du public. De même, les documents d'information (prospectus) destinés aux investisseurs doivent obtenir le visa de l'AMF, qui vérifie leur conformité aux exigences légales et réglementaires de transparence.

Le Collège dispose également d'un pouvoir d'injonction à l'égard des sociétés de gestion et des émetteurs dont les pratiques portent atteinte aux droits des épargnants. Il peut ordonner la cessation de pratiques contraires aux lois et règlements. Lorsque les enquêtes et contrôles menés par les services de l'AMF révèlent d'éventuelles infractions pénales (délit d'initié, manipulation de cours), le Collège transmet le dossier au Procureur de la République, conformément au principe ne bis in idem tel qu'interprété par le Conseil constitutionnel (CC, n° 2014-453/454 QPC et n° 2015-462 QPC du 18 mars 2015).

La Commission des sanctions : procédure et pouvoirs répressifs

La Commission des sanctions, saisie par le Collège, instruit les dossiers et statue sur les faits reprochés aux personnes mises en cause. La procédure respecte le principe du contradictoire et les droits de la défense : les personnes poursuivies ont accès au dossier, peuvent présenter des observations et sont entendues lors d'audiences publiques.

La Commission peut prononcer des sanctions pécuniaires dont le montant maximum est fixé à 100 millions d'euros ou au décuple des profits réalisés (art. L. 621-15 du Code monétaire et financier), ce qui en fait l'un des régimes de sanction les plus sévères du droit administratif français. Elle peut également prononcer des sanctions disciplinaires à l'encontre des professionnels régulés : avertissement, blâme, interdiction temporaire ou définitive d'exercer. Les séances sont ouvertes au public et les décisions sont publiées, contribuant à l'effet dissuasif du dispositif répressif.

Lorsque le Collège a conclu une transaction (ou composition administrative) avec une personne mise en cause, cet accord doit être homologué par la Commission des sanctions avant d'être rendu public. La Commission peut refuser l'homologation si elle estime que les termes de la transaction sont insuffisants au regard de la gravité des manquements.

Les voies de recours contre les décisions de l'AMF

Le contentieux des décisions de l'AMF se caractérise par un dualisme juridictionnel qui reflète la diversité de ses pouvoirs. Les décisions individuelles d'agrément et les sanctions prononcées par la Commission font l'objet d'un recours devant le Conseil d'État en premier et dernier ressort. Cette compétence du juge administratif suprême s'explique par la nature de puissance publique de ces actes et par la volonté de garantir un contrôle juridictionnel de haut niveau.

Les autres décisions de l'AMF, notamment celles relatives aux litiges entre professionnels du secteur financier, relèvent de la compétence de la Cour d'appel de Paris. Ce partage de compétences, s'il peut paraître complexe, permet d'adapter le contrôle juridictionnel à la nature des actes contestés.

La jurisprudence du Conseil d'État en matière de contrôle des sanctions de l'AMF est substantielle. Le juge administratif exerce un contrôle de pleine juridiction sur les sanctions, vérifiant leur proportionnalité et le respect des droits de la défense (CE, 4 février 2005, Société GSD Gestion ; CE, Ass., 21 décembre 2012, Société Groupe Canal Plus).

À retenir

• L'AMF, créée en 2003, est une autorité publique indépendante dotée de la personnalité morale, née de la fusion de la COB, du CMF et du CDGF.
• Son organisation duale (Collège de 16 membres et Commission des sanctions de 12 membres) garantit la séparation des fonctions de poursuite et de jugement.
• Le Collège exerce un pouvoir réglementaire (règlement général), des pouvoirs d'agrément, d'injonction et peut conclure des transactions.
• La Commission des sanctions peut infliger des sanctions pécuniaires allant jusqu'à 100 millions d'euros ou le décuple des profits, ainsi que des sanctions disciplinaires.
• Le contentieux des sanctions relève du Conseil d'État en premier et dernier ressort, tandis que les autres litiges sont portés devant la Cour d'appel de Paris.