L'ARCOM, autorité publique indépendante de régulation audiovisuelle et numérique

Genèse historique de la régulation audiovisuelle en France

La régulation de la communication audiovisuelle en France s'est construite par étapes successives, chaque réforme cherchant à renforcer l'indépendance de l'organe régulateur vis-à-vis du pouvoir politique. La Haute Autorité de la Communication Audiovisuelle, créée par la loi du 29 juillet 1982, constitue la première autorité administrative indépendante dans ce secteur. Elle répondait à l'ambition de garantir l'indépendance du service public de la radio et de la télévision, dans un contexte de monopole étatique encore très présent.

La Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL) lui succède avec la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite loi Léotard. Cette loi demeure le texte fondateur de la régulation audiovisuelle française. La CNCL n'aura toutefois qu'une existence brève puisque la loi du 17 janvier 1989 institue le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), qui deviendra l'institution de référence pendant plus de trente ans.

Enfin, la loi du 25 octobre 2021 relative à la régulation et à la protection de l'accès aux œuvres culturelles à l'ère numérique crée l'Autorité publique française de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM), née de la fusion du CSA et de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet (HADOPI). Cette fusion traduit la volonté du législateur de disposer d'un régulateur unique capable d'appréhender la convergence entre audiovisuel traditionnel et environnement numérique.

En droit comparé, cette évolution trouve des parallèles dans d'autres systèmes européens. L'Ofcom britannique, créé en 2003, a été l'un des premiers régulateurs convergents. Au niveau de l'Union européenne, la directive Services de médias audiovisuels (SMA) révisée en 2018 a imposé aux États membres d'élargir le champ de la régulation aux plateformes de partage de vidéos, ce qui a directement influencé la création de l'ARCOM.

Composition et garanties d'indépendance

L'ARCOM est dirigée par un collège de neuf membres dont le mandat présente des caractéristiques essentielles garantissant l'indépendance de l'institution. Le président est nommé par décret du Président de la République, après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée, conformément à la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution. Cette procédure, introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, constitue un filtre parlementaire puisque la nomination ne peut intervenir si l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Les six autres membres sont désignés selon un système de nominations croisées destiné à prévenir toute capture par un seul pouvoir : trois membres sont nommés par le président du Sénat, trois par le président de l'Assemblée nationale, un par le vice-président du Conseil d'État et un par le premier président de la Cour de cassation. Ce mécanisme de pluralité des autorités de nomination est un classique du droit des autorités indépendantes, que l'on retrouve par exemple pour le Conseil constitutionnel.

Le mandat de six ans est non révocable et non renouvelable. La non-révocabilité protège les membres contre toute pression des autorités de nomination, tandis que le non-renouvellement évite le risque de complaisance en fin de mandat dans l'espoir d'être reconduit. Les membres sont soumis à un régime strict d'incompatibilités avec tout mandat électif, tout emploi public et toute activité professionnelle. Des obligations déontologiques encadrent leur activité, notamment en matière de prévention des conflits d'intérêts, et une période de viduité de trois ans leur interdit de travailler pour une entreprise relevant du contrôle de l'ARCOM après la cessation de leurs fonctions.

Statut juridique et autonomie de l'ARCOM

Depuis la loi du 15 novembre 2013 relative à l'indépendance de l'audiovisuel public, l'ARCOM bénéficie du statut d'autorité publique indépendante (API), ce qui la distingue des simples autorités administratives indépendantes (AAI). La différence fondamentale réside dans la personnalité morale dont est dotée l'API, qui emporte plusieurs conséquences pratiques : capacité d'ester en justice, autonomie budgétaire et comptable, possibilité de recruter ses propres agents. La loi du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes est venue systématiser ce cadre juridique.

Le Conseil constitutionnel a validé ce modèle institutionnel à plusieurs reprises, considérant que l'existence d'autorités administratives indépendantes ne porte pas atteinte au principe selon lequel le Gouvernement dispose de l'administration (CC, décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986). L'ARCOM établit chaque année un rapport public adressé au Président de la République, au Gouvernement et au Parlement, assurant ainsi une forme de redevabilité démocratique.

Missions et pouvoirs de régulation

Les missions de l'ARCOM couvrent un spectre très large qui s'est progressivement étendu avec l'évolution du paysage médiatique et numérique. L'autorité veille au respect du pluralisme de l'expression des courants de pensée et d'opinion, de la dignité de la personne humaine, de la protection des mineurs, de la diversité culturelle et de la défense de la langue française. L'affaire emblématique de l'émission "Loft Story" en 2001 illustre l'intervention du régulateur pour imposer le respect de la dignité humaine dans les programmes de téléréalité, en exigeant que les participants disposent de moments soustraits à l'observation du public.

L'ARCOM est également compétente pour l'attribution des fréquences aux opérateurs de radio et de télévision, l'accessibilité des programmes aux personnes en situation de handicap, et la lutte contre le piratage des œuvres protégées (mission héritée de la HADOPI). La loi du 22 décembre 2018 relative à la lutte contre la manipulation de l'information lui confie en outre la mission de réguler les contenus véhiculés par les plateformes numériques en période électorale, avec la possibilité de suspendre la diffusion de services de télévision contrôlés par un État étranger portant atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Ce pouvoir a été concrètement mis en œuvre en 2022 avec la suspension de la diffusion de la chaîne RT France dans le contexte du conflit russo-ukrainien.

Pouvoirs de sanction et contrôle juridictionnel

Pour assurer l'effectivité de ses missions, l'ARCOM dispose d'un pouvoir de sanction graduée qui peut aller de la simple mise en demeure à la réduction de la durée d'autorisation, la suspension de diffusion, le retrait d'autorisation ou encore des sanctions pécuniaires pouvant atteindre 3 % du chiffre d'affaires hors taxes (5 % en cas de récidive). Ce pouvoir de sanction doit s'exercer dans le respect des garanties du procès équitable, et notamment du principe de séparation des fonctions de poursuite et de jugement au sein de l'autorité (CC, décision n° 2013-331 QPC du 5 juillet 2013).

Le contrôle juridictionnel des actes de l'ARCOM relève du juge administratif. L'arrêt du Conseil d'État du 10 novembre 2016, Mme Fairvesta (et dans le même sens, CE, Ass., 21 mars 2016, Société Numéricable) a marqué un tournant en admettant la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre les actes de droit souple adoptés par les autorités de régulation, dès lors que ces actes sont de nature à produire des effets notables ou ont pour objet d'influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s'adressent. Cette jurisprudence a considérablement élargi le champ du contrôle juridictionnel sur l'activité des autorités indépendantes.

À retenir

• L'ARCOM, créée par la loi du 25 octobre 2021, est née de la fusion du CSA et de la HADOPI pour constituer un régulateur convergent de l'audiovisuel et du numérique.
• Son statut d'autorité publique indépendante (API) lui confère la personnalité morale, l'autonomie budgétaire et la capacité d'ester en justice.
• Ses neuf membres bénéficient d'un mandat de six ans non révocable et non renouvelable, nommés par des autorités plurielles (Président de la République, présidents des assemblées, Conseil d'État, Cour de cassation).
• L'ARCOM dispose d'un pouvoir de sanction graduée allant de la mise en demeure aux sanctions pécuniaires (jusqu'à 3 % ou 5 % du chiffre d'affaires).
• Le juge administratif contrôle désormais les actes de droit souple de l'ARCOM (CE, 2016, Fairvesta), élargissant significativement la justiciabilité de l'action du régulateur.