La transposition du droit de l'Union européenne : obligations, difficultés et contrôle

L'obligation constitutionnelle de transposition

La transposition des directives européennes en droit interne constitue une obligation constitutionnelle depuis la révision du 25 juin 1992 introduisant l'article 88-1 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a consacré cette exigence dans sa décision du 10 juin 2004 (DC n° 2004-496, Loi pour la confiance dans l'économie numérique), en jugeant que la transposition des directives résulte d'une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition expresse contraire de la Constitution. Le Conseil d'État a confirmé cette obligation dans son arrêt d'Assemblée du 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine, en élaborant un mécanisme de contrôle des actes réglementaires de transposition.

Le droit de l'Union européenne distingue plusieurs catégories de normes. Le règlement est directement applicable dans tous les États membres sans nécessiter de transposition (article 288 TFUE). La directive, en revanche, lie l'État quant au résultat à atteindre tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens. C'est précisément cette opération de transposition qui soulève des difficultés considérables pour l'administration française.

La multiplicité des sources et la complexité du suivi

Le volume normatif produit par les institutions de l'Union européenne représente un défi majeur pour les administrations nationales. Outre les actes juridiquement contraignants (règlements, directives, décisions), les institutions produisent une abondante documentation préparatoire : livres verts (documents de consultation), livres blancs (propositions d'action), communications, recommandations et avis. Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), placé auprès du Premier ministre, est chargé de coordonner la position française et d'assurer le suivi de ces textes, mais la masse documentaire rend cette tâche particulièrement ardue.

La circulaire du 27 septembre 2004 relative à la procédure de transposition en droit interne des directives et décisions-cadres a tenté de rationaliser le processus en imposant un calendrier précis et en désignant un ministère chef de file pour chaque directive. Malgré ces efforts, la France a longtemps figuré parmi les États membres accusant les plus importants retards de transposition, comme en témoignent les tableaux d'affichage régulièrement publiés par la Commission européenne.

Les obstacles politiques et les résistances administratives

Les retards de transposition trouvent parfois leur origine dans des désaccords politiques entre les autorités françaises et les orientations adoptées au niveau européen. L'exemple le plus emblématique est celui de la directive 79/409/CEE du 2 avril 1979 relative à la conservation des oiseaux sauvages (dite "directive Oiseaux"), codifiée par la directive 2009/147/CE du 30 novembre 2009. La France a tenté à de nombreuses reprises de concilier les exigences de protection de l'avifaune avec la tradition cynégétique nationale, notamment sur la question des dates d'ouverture et de fermeture de la chasse. Le Conseil d'État a rendu de multiples décisions en la matière (CE, Ass., 3 décembre 1999, Association ornithologique et mammalogique de Saône-et-Loire), sanctionnant régulièrement les arrêtés ministériels fixant des dates de chasse incompatibles avec les objectifs de la directive.

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a elle-même condamné la France à plusieurs reprises pour manquement à ses obligations de transposition. L'arrêt CJCE, 12 juillet 2005, Commission c/ France (C-304/02) illustre les conséquences financières de ces retards, la Cour pouvant prononcer des astreintes et des sommes forfaitaires sur le fondement de l'article 260 TFUE (ex-article 228 TCE).

Au-delà des résistances politiques, les administrations elles-mêmes manifestent des réticences à prendre en charge le travail de transposition. Celui-ci exige une expertise juridique pointue, une connaissance approfondie du droit sectoriel concerné et une capacité à articuler les concepts du droit de l'Union avec les catégories du droit national. Ce travail, souvent perçu comme fastidieux et peu valorisant, entre en concurrence avec les priorités propres de chaque ministère.

La pluralité des acteurs et les enjeux de coordination

La transposition et l'application du droit de l'Union font intervenir une multiplicité d'acteurs institutionnels. Le Gouvernement est responsable de l'élaboration des projets de loi ou des décrets de transposition. L'administration centrale assure la rédaction technique des textes. Les services déconcentrés de l'État sont chargés de la mise en œuvre concrète sur le territoire. Les collectivités territoriales, bien que ne participant pas directement à la transposition formelle, sont souvent les premières concernées par l'application des normes transposées, notamment en matière d'environnement, de marchés publics ou d'aides d'État.

Cette dispersion des responsabilités pose un problème de coordination que le SGAE ne parvient pas toujours à résoudre efficacement. La loi organique du 15 avril 2009 a introduit un mécanisme de transposition accélérée par voie d'ordonnances (article 38 de la Constitution), permettant au Gouvernement de légiférer par ordonnances pour transposer les directives dans les délais impartis.

Le contrôle juridictionnel et les sanctions

Le juge administratif français a développé une jurisprudence exigeante en matière de transposition. Le Conseil d'État vérifie la compatibilité des actes administratifs avec les objectifs des directives, y compris lorsque le délai de transposition n'est pas encore expiré (CE, Ass., 22 décembre 1978, Ministre de l'Intérieur c/ Cohn-Bendit, revirement opéré par CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme Perreux). Depuis l'arrêt Perreux, le Conseil d'État admet l'invocabilité directe des directives à l'encontre des actes administratifs individuels, en cas de non-transposition dans les délais.

Par ailleurs, la responsabilité de l'État peut être engagée du fait de la non-transposition ou de la transposition tardive d'une directive (CE, Ass., 28 février 1992, Société Arizona Tobacco Products ; confirmé par CE, 8 février 2007, Gardedieu). Le justiciable peut ainsi obtenir réparation du préjudice subi du fait de la carence de l'État dans son obligation de transposition.

À retenir

• La transposition des directives européennes est une exigence constitutionnelle (article 88-1 de la Constitution, CC, 10 juin 2004).
• Les difficultés de transposition tiennent à la multiplicité des textes européens, aux résistances politiques et administratives, et à la pluralité des acteurs impliqués.
• La directive Oiseaux de 1979 illustre les tensions entre obligations européennes et traditions nationales, ayant donné lieu à un abondant contentieux devant le Conseil d'État et la CJUE.
• Depuis l'arrêt Perreux (CE, 2009), les directives non transposées dans les délais sont directement invocables devant le juge administratif.
• L'État engage sa responsabilité en cas de non-transposition ou de transposition tardive d'une directive (CE, Gardedieu, 2007).