La transparence administrative et le droit d'accès aux documents : le rôle de la CADA

Le fondement constitutionnel et historique du droit d'accès

Le droit d'accès aux documents administratifs plonge ses racines dans l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, selon lequel la société peut demander des comptes à tout agent public. Ce principe, longtemps resté lettre morte face au culte du secret administratif hérité de la tradition monarchique puis napoléonienne, n'a trouvé une traduction législative effective qu'avec la loi du 17 juillet 1978, qui a institué la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). La France s'inscrivait alors dans un mouvement international de promotion de la transparence, la Suède ayant été pionnière en la matière dès 1766 avec sa loi sur la liberté de la presse garantissant l'accès aux documents publics. Les États-Unis avaient quant à eux adopté le Freedom of Information Act dès 1966.

Le Conseil constitutionnel a consacré la valeur constitutionnelle de ce droit en jugeant que le législateur peut y apporter des limites justifiées par l'intérêt général, à condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (CC, décision QPC du 3 avril 2020, Union nationale des étudiants de France). Cette décision a confirmé le rattachement du droit d'accès à l'article 15 de la DDHC, lui conférant ainsi une protection renforcée dans la hiérarchie des normes.

Les dispositions relatives à la CADA figurent aujourd'hui dans le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), issu de l'ordonnance du 23 octobre 2015, qui a procédé à une codification à droit constant des règles de la transparence administrative.

La composition et les attributions de la CADA

La CADA est une autorité administrative indépendante composée de onze membres reflétant la diversité des institutions : un membre du Conseil d'État, un magistrat de la Cour de cassation, un magistrat de la Cour des comptes, un député, un sénateur, un élu local, un professeur de l'enseignement supérieur, une personnalité qualifiée en matière d'archives, le président de la CNIL, une personnalité qualifiée en matière de concurrence et une autre en matière de diffusion publique d'informations. Le Défenseur des droits ou son représentant siège avec voix consultative. Le président est nommé par décret du Président de la République parmi les membres de la commission.

La CADA exerce principalement une mission consultative : elle émet des avis lorsqu'un administré se heurte à un refus de communication d'un document administratif, à un refus de consultation d'archives publiques ou à une décision défavorable en matière de réutilisation d'informations publiques. Elle joue également un rôle de conseil auprès de l'État, des collectivités territoriales et des personnes chargées d'une mission de service public. Elle peut en outre proposer des modifications législatives ou réglementaires et publie un rapport annuel.

Il convient de souligner que la CADA dispose aussi d'un pouvoir de sanction, certes limité, en matière de réutilisation des informations publiques. Elle peut sanctionner l'auteur d'un manquement aux règles régissant cette réutilisation, ce qui lui confère une dimension décisionnelle que l'on retrouve plus rarement chez les autorités à vocation principalement consultative.

La notion de document administratif communicable

Selon l'article L. 300-2 du CRPA, constituent des documents administratifs les documents produits ou reçus dans le cadre d'une mission de service public par l'État, les collectivités territoriales, les personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Cette définition fonctionnelle est volontairement large et englobe les dossiers, rapports, études, statistiques, instructions, circulaires, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions.

Pour être communicable, le document doit être formellement achevé : les brouillons, notes provisoires et documents préparatoires à une décision en cours d'élaboration sont exclus du champ de la communication (CE, 22 février 1995, Mme Chambre). En revanche, dès que la décision est intervenue, les documents préparatoires deviennent communicables. Le dépôt aux archives ne fait pas obstacle au droit de communication.

La loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 a par ailleurs introduit l'obligation de mentionner, lorsqu'une décision individuelle repose sur un traitement algorithmique, la méthode utilisée et ses principales caractéristiques, renforçant ainsi la transparence des processus décisionnels automatisés.

Les exceptions au droit de communication

Le législateur a prévu deux catégories d'exceptions. Certains documents ne sont jamais communicables : il s'agit notamment des avis du Conseil d'État et des juridictions administratives (CE, Sect., 29 juillet 1998, Mme Esclatine), des documents dont la consultation porterait atteinte au secret de la défense nationale, à la conduite de la politique extérieure, à la sûreté de l'État ou à la sécurité publique.

D'autres documents ne sont communicables qu'à l'intéressé lui-même : ceux dont la divulgation porterait atteinte à la vie privée, au secret médical, au secret des affaires, ou encore les documents portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable. Le Conseil d'État a précisé que la notion de secret des affaires doit s'apprécier au regard des informations effectivement couvertes par ce secret et non de manière globale (CE, 30 mars 2016, Centre hospitalier de Perpignan).

La procédure de saisine et le recours contentieux

Lorsqu'une administration oppose un refus explicite ou implicite (silence gardé pendant un mois valant refus) à une demande de communication, l'administré dispose d'un délai de deux mois pour saisir la CADA. Cette saisine constitue un préalable obligatoire avant tout recours contentieux devant le juge administratif (CE, 24 février 1984, Rompler). Ce caractère obligatoire du recours préalable distingue la CADA de nombreuses autres AAI dont la saisine reste facultative.

La CADA rend un avis et peut enjoindre à l'autorité mise en cause de communiquer le document dans un délai fixé par son président. Si l'administration persiste dans son refus malgré l'avis favorable de la commission, l'intéressé dispose d'un nouveau délai de deux mois à compter de l'expiration du délai fixé par la CADA pour saisir le tribunal administratif.

La demande adressée à l'administration doit être suffisamment précise pour permettre l'identification des documents sollicités. Une demande formulée de manière trop vague ne peut être regardée comme portant sur des documents identifiables (TA Paris, 7 mars 2018, n° 1612507). De même, une demande tendant à obtenir des renseignements ne figurant dans aucun document existant ne constitue pas une demande de communication au sens du CRPA (TA Marseille, 17 septembre 2018, n° 1604422), l'administration n'ayant pas l'obligation d'élaborer un document pour satisfaire une demande d'information.

À retenir

• La CADA, créée par la loi du 17 juillet 1978, est une AAI à vocation principalement consultative dont la saisine est un préalable obligatoire avant tout recours contentieux en matière d'accès aux documents administratifs.
• Un document administratif communicable doit être formellement achevé et produit ou reçu dans le cadre d'une mission de service public ; les documents préparatoires ne sont communicables qu'après l'intervention de la décision.
• Le droit d'accès connaît des exceptions absolues (secret-défense, avis du Conseil d'État) et des exceptions relatives (documents communicables au seul intéressé : vie privée, secret médical, secret des affaires).
• Le Conseil constitutionnel a rattaché le droit d'accès aux documents administratifs à l'article 15 de la DDHC de 1789 (CC, QPC, 3 avril 2020).
• La CADA dispose également d'un pouvoir de sanction limité en matière de réutilisation des informations publiques, ce qui lui confère une dimension décisionnelle au-delà de son rôle consultatif habituel.