La transformation du rôle du Conseil constitutionnel : du garde-frontière au protecteur des libertés

La décision du 16 juillet 1971 ne se réduit pas à une simple extension du corpus normatif de référence. Elle transforme en profondeur la nature même de l'institution et inaugure un processus de juridictionnalisation du Conseil constitutionnel qui s'est poursuivi durant les décennies suivantes.

La conception originaire du Conseil constitutionnel

Les constituants de 1958 avaient conçu le Conseil constitutionnel comme un instrument de rationalisation du parlementarisme. Sa mission principale consistait à veiller au respect de la frontière entre le domaine de la loi (article 34) et celui du règlement (article 37). Michel Debré, dans son discours devant le Conseil d'État du 27 août 1958, présentait cette institution comme une « arme contre la déviation du régime parlementaire ». Le contrôle de constitutionnalité des lois (article 61) n'était alors envisagé que comme un mécanisme accessoire, destiné à empêcher le Parlement d'empiéter sur les compétences constitutionnellement dévolues à l'exécutif.

Cette conception restrictive se reflétait dans les conditions de saisine : seuls le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat pouvaient saisir le Conseil. Ce cercle très étroit des autorités de saisine limitait mécaniquement le nombre de décisions rendues et la portée du contrôle exercé.

Le basculement vers la protection des droits fondamentaux

En acceptant de contrôler la conformité d'une loi non plus seulement aux dispositions organiques de la Constitution mais aussi aux droits et libertés énoncés dans le Préambule, le Conseil constitutionnel modifie radicalement sa propre fonction. Il cesse d'être un simple arbitre des compétences institutionnelles pour devenir un protecteur des droits fondamentaux, à l'image des cours constitutionnelles européennes (la Cour constitutionnelle fédérale allemande créée en 1951 ou la Corte costituzionale italienne créée en 1956).

Ce basculement s'est consolidé par plusieurs étapes ultérieures. La révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, portée par le président Valéry Giscard d'Estaing, a ouvert la saisine du Conseil à 60 députés ou 60 sénateurs, permettant à l'opposition parlementaire de contester la constitutionnalité des lois votées par la majorité. Cette réforme a considérablement accru le nombre de saisines et, partant, le volume de jurisprudence constitutionnelle.

Plus récemment, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a instauré la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), entrée en vigueur le 1er mars 2010, permettant à tout justiciable de contester la constitutionnalité d'une disposition législative déjà promulguée, à l'occasion d'un litige devant les juridictions ordinaires. Cette procédure, prévue à l'article 61-1 de la Constitution, parachève la transformation du Conseil constitutionnel en juridiction constitutionnelle à part entière.

La théorie de l'écran législatif et ses limites

La question de la valeur juridique du Préambule intéresse également le juge administratif. La théorie dite de l'écran législatif (ou « loi-écran ») interdit au juge administratif de contrôler la conformité d'un acte administratif à la Constitution lorsqu'une loi s'interpose entre les deux. Le Conseil d'État l'a affirmée dans plusieurs décisions, notamment l'arrêt Arrighi du 6 novembre 1936, refusant de contrôler la constitutionnalité des lois.

Cependant, cette théorie a été progressivement atténuée. Lorsque la loi ne fait pas écran (hypothèse de la « loi transparente »), le juge administratif accepte de contrôler directement la conformité d'un acte administratif aux normes constitutionnelles. Le Conseil d'État a ainsi reconnu l'invocabilité directe de certaines dispositions du Préambule (CE, Ass., 8 décembre 1978, GISTI, à propos du droit de mener une vie familiale normale). L'instauration de la QPC en 2010 a par ailleurs permis de contourner la théorie de l'écran législatif en offrant aux justiciables la possibilité de contester la loi elle-même devant le Conseil constitutionnel.

La portée comparatiste de la décision

La démarche du Conseil constitutionnel en 1971 s'inscrit dans un mouvement plus large de constitutionnalisation des droits fondamentaux observable dans les démocraties occidentales depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. La Loi fondamentale allemande de 1949 a placé les droits fondamentaux en tête de son texte (articles 1 à 19) et les a rendus directement invocables devant la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe par le biais du recours constitutionnel individuel (Verfassungsbeschwerde). Le système français, dépourvu d'un tel mécanisme direct jusqu'à la QPC, a compensé ce retard par une construction jurisprudentielle audacieuse initiée en 1971.

Les professeurs Vlad Constantinesco et Stéphane Pierré-Caps ont proposé la notion de « Constitution démotique » pour désigner cette dimension de la Constitution qui ne se limite pas à l'organisation des pouvoirs publics (« Constitution politique ») mais englobe l'ensemble des dispositions relatives à la structure de la société, à la manière dont une communauté politique envisage son destin collectif. La décision de 1971 illustre parfaitement ce passage d'une Constitution purement institutionnelle à une Constitution porteuse de valeurs fondamentales.

À retenir

• Le Conseil constitutionnel était initialement conçu comme un instrument de rationalisation du parlementarisme, cantonné à la surveillance de la frontière loi/règlement.
• La décision de 1971, combinée à la réforme de la saisine en 1974 et à la QPC en 2008/2010, a transformé le Conseil en juridiction protectrice des droits fondamentaux.
• La théorie de l'écran législatif, posée par l'arrêt Arrighi (CE, 1936), limite le contrôle de constitutionnalité exercé par le juge administratif, mais a été atténuée par la jurisprudence et contournée par la QPC.
• La démarche du Conseil constitutionnel français s'inscrit dans un mouvement européen de constitutionnalisation des droits fondamentaux, comparable aux systèmes allemand et italien.
• La notion de « Constitution démotique » (Constantinesco et Pierré-Caps) traduit le passage d'une Constitution d'organisation des pouvoirs à une Constitution porteuse de valeurs sociétales.