La révision de la Constitution de 1958 : procédures, pratiques et limites

La question de la révision constitutionnelle se situe au coeur de la théorie de la suprématie de la Constitution. Un texte suprême ne peut être modifié selon les mêmes formes qu'une loi ordinaire, sous peine de perdre sa valeur normative supérieure. La Constitution de 1958, qualifiée de Constitution rigide, organise sa propre modification selon des procédures exigeantes qui traduisent cette suprématie formelle.

L'article 89 : la voie normale de révision constitutionnelle

L'article 89 de la Constitution constitue la procédure régulière de révision. Elle se décompose en trois phases successives qui témoignent de la solennité attachée à toute modification du pacte fondamental.

L'initiative de la révision appartient concurremment au Président de la République, sur proposition du Premier ministre, et aux membres du Parlement (art. 89, al. 1). On parle de "projet de loi constitutionnelle" dans le premier cas et de "proposition de loi constitutionnelle" dans le second. En pratique, aucune proposition d'origine parlementaire n'a jamais abouti. Cette situation s'explique par la maîtrise de l'ordre du jour par le gouvernement, quasi totale avant la révision de 2008 et encore largement prédominante depuis. Toutes les révisions adoptées ont donc été d'initiative présidentielle.

Au sein de l'exécutif, la théorie veut que le Président de la République et le Premier ministre s'accordent sur le principe de la révision. Le contreseing du Premier ministre est juridiquement nécessaire. En période de fait majoritaire, cet accord est purement formel et la décision relève en réalité du seul Président. En revanche, en période de cohabitation, le Premier ministre retrouve un véritable pouvoir de blocage. Réciproquement, un projet voulu par le Premier ministre requiert l'assentiment présidentiel. Ainsi, le président Chirac a accepté certaines révisions voulues par Lionel Jospin (égal accès des femmes et des hommes aux mandats, 1999) ou par Jean-Pierre Raffarin (décentralisation, 2003), mais a refusé celle relative à la Charte européenne des langues régionales souhaitée par Jospin.

L'adoption du texte de révision obéit à la règle du bicamérisme égalitaire : le projet ou la proposition doit être voté "en termes identiques" par l'Assemblée nationale et le Sénat (art. 89, al. 2). À la différence de la procédure législative ordinaire, le gouvernement ne peut pas donner le dernier mot à l'Assemblée nationale. Le Sénat dispose donc d'un véritable droit de veto sur toute révision constitutionnelle. Cette prérogative sénatoriale constitue l'une des spécificités majeures du droit constitutionnel français et a été exercée à plusieurs reprises. En 1984, le Sénat a bloqué le projet du président Mitterrand d'étendre le champ du référendum aux libertés publiques (épisode dit du "référendum sur le référendum"). En 1990 et 1993, le Sénat s'est opposé au projet dit "Badinter" visant à ouvrir la saisine du Conseil constitutionnel aux justiciables, projet qui n'aboutira que quinze ans plus tard avec la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) instituée par la révision du 23 juillet 2008.

La ratification constitue la dernière étape. Deux voies sont possibles : le référendum, présenté par le texte comme la voie de principe, et le Congrès (réunion de l'Assemblée nationale et du Sénat à Versailles), voie réservée aux seuls projets de loi constitutionnelle (excluant donc les propositions parlementaires). Le choix entre ces deux voies appartient au Président de la République. Au Congrès, l'approbation requiert une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés, seuil exigeant qui justifie la qualification de Constitution rigide.

En pratique, la voie du Congrès est devenue la norme et le référendum l'exception. Seule la révision instaurant le quinquennat en 2000 a été soumise au référendum, à l'initiative du président Chirac. Cette inversion entre la voie théoriquement principale (référendum) et la voie secondaire (Congrès) est critiquée par une partie de la doctrine, qui y voit un affaiblissement de la participation populaire aux modifications du pacte fondamental. Le professeur Dominique Rousseau a notamment dénoncé cette "confiscation du pouvoir constituant dérivé" par les élus.

L'article 11 : une voie controversée de révision

L'article 11 de la Constitution permet au Président de la République de soumettre au référendum "tout projet de loi portant sur l'organisation des pouvoirs publics". Le général de Gaulle a utilisé cette disposition à deux reprises pour réviser la Constitution en contournant la procédure de l'article 89.

En 1962, de Gaulle recourt à l'article 11 pour instaurer l'élection du Président de la République au suffrage universel direct. Cette révision, fondamentale dans l'histoire de la Ve République, transforme la nature même du régime en conférant au chef de l'État une légitimité populaire directe. Le Sénat, hostile à cette réforme qui affaiblissait le poids des grands électeurs sénatoriaux, aurait bloqué la procédure de l'article 89. De Gaulle choisit donc de le contourner en soumettant directement le texte au peuple.

En 1969, le même procédé est employé pour un projet de régionalisation et de fusion du Sénat avec le Conseil économique et social. Cette fois, le peuple rejette le projet et de Gaulle démissionne, conformément à la logique plébiscitaire qu'il attachait au référendum.

La constitutionnalité du recours à l'article 11 pour réviser la Constitution est vivement contestée en doctrine. Les opposants font valoir que l'article 11 ne concerne que les "projets de loi" et non les "projets de loi constitutionnelle", la révision relevant exclusivement de l'article 89. Les partisans répondent que l'expression "organisation des pouvoirs publics" couvre bien les modifications institutionnelles, y compris constitutionnelles. Le Conseil constitutionnel, saisi en 1962 par le président du Sénat Gaston Monnerville, s'est déclaré incompétent pour contrôler une loi adoptée par référendum, considérant qu'elle constitue "l'expression directe de la souveraineté nationale" (déc. n° 62-20 DC, 6 novembre 1962). François Mitterrand lui-même, qui avait violemment critiqué cette pratique dans Le Coup d'État permanent (1964), a envisagé d'y recourir en 1988 pour contourner le veto sénatorial.

Les limites au pouvoir de révision

Le pouvoir constituant dérivé, à la différence du pouvoir constituant originaire, n'est pas souverain. La Constitution de 1958 lui impose des limites temporelles et des limites matérielles, dont l'effectivité soulève des questions doctrinales majeures.

Les limites temporelles interdisent toute révision dans trois hypothèses : en cas d'intérim de la présidence de la République (art. 7, al. 11), lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire (art. 89, al. 4), et pendant la mise en oeuvre de l'article 16 relatif aux pouvoirs exceptionnels du Président (ajout jurisprudentiel par la déc. n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, dite Maastricht II). La limitation liée à l'intégrité du territoire a été conçue en réaction directe à la révision du 10 juillet 1940 par laquelle le maréchal Pétain avait obtenu les pleins pouvoirs constituants dans un contexte d'occupation militaire.

La limite matérielle est posée par l'article 89, alinéa 5 : "La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision." La portée de cette clause de supraconstitutionnalité est débattue. Au sens formel, elle interdirait simplement la restauration monarchique, ce qui présente aujourd'hui un intérêt limité. Au sens matériel, elle engloberait les principes inhérents à la République : suffrage universel, séparation des pouvoirs, laïcité, indivisibilité de la République, égalité devant la loi. Le doyen Favoreu y incluait également les droits fondamentaux garantis par le bloc de constitutionnalité. En droit comparé, l'article 79, alinéa 3, de la Loi fondamentale allemande ("clause d'éternité") pose une protection similaire mais plus explicite, couvrant la dignité humaine, le fédéralisme et l'État de droit.

Le Conseil constitutionnel a refusé de se prononcer sur le respect de cette limitation, s'estimant incompétent pour contrôler une loi constitutionnelle (déc. n° 2003-469 DC, 26 mars 2003, Loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République). Cette position crée un paradoxe : la limite matérielle existe dans le texte mais demeure dépourvue de sanction juridictionnelle, ce qui conduit certains auteurs comme Olivier Beaud à la qualifier de "norme imparfaite".

À retenir

• L'article 89 est la seule procédure juridiquement incontestée de révision constitutionnelle, en trois phases : initiative, adoption bicamérale en termes identiques, ratification par référendum ou Congrès (3/5e des suffrages exprimés).
• Le Sénat dispose d'un droit de veto absolu en matière de révision, ce qui a conduit certains présidents à envisager le recours à l'article 11.
• Le recours à l'article 11 pour réviser la Constitution, utilisé par de Gaulle en 1962 et 1969, reste juridiquement controversé.
• La Constitution pose des limites temporelles (intérim, atteinte au territoire, article 16) et une limite matérielle (forme républicaine du gouvernement) à la révision.
• Le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour contrôler les lois constitutionnelles (déc. 2003-469 DC du 26 mars 2003).