La Restauration et la monarchie de Juillet : naissance du parlementarisme français (1814-1848)

La période 1814-1848 constitue le creuset du parlementarisme français. Sous l'apparence d'une restauration monarchique, les rapports entre exécutif et législatif évoluent vers un modèle analogue au parlementarisme britannique, avec l'émergence progressive de la responsabilité politique des ministres, du rôle du président du Conseil et du droit de dissolution.

La Charte constitutionnelle de 1814 : une monarchie limitée

Louis XVIII, proclamé roi par la grâce de Dieu, choisit délibérément le terme de "Charte" plutôt que celui de constitution, pour marquer la continuité avec la tradition monarchique et "renouer la chaîne des temps". Le texte est censé être octroyé aux Français par le souverain, ce qui pose la question fondamentale de la nature du pouvoir constituant.

Le Roi jouit de la souveraineté mais n'en a pas l'exercice exclusif. Inviolable et sacré, il est politiquement et pénalement irresponsable. Chef unique de l'exécutif, il dispose du pouvoir réglementaire, du droit de grâce, nomme et révoque les ministres, et commande les forces armées. Il détient l'exclusivité de l'initiative des lois (qu'il peut exercer à la demande des Chambres) et dispose d'un droit de veto absolu. Il peut aussi prendre par ordonnances des mesures nécessaires à la sûreté de l'État, prérogative dont l'usage abusif par Charles X précipitera la chute du régime.

Le Parlement se compose de deux chambres. La Chambre des pairs, nommés à vie par le roi (avec hérédité étendue à tous en 1815), dont le président est désigné par le souverain. La Chambre des députés (262 puis 395 membres), élue pour cinq ans au suffrage censitaire élevé avec renouvellement annuel par cinquième. Paradoxalement, la Chambre des députés est souvent plus conservatrice que celle des pairs en raison du cens très élevé.

La responsabilité des ministres est exclusivement pénale selon la Charte. Toutefois, la pratique va progressivement dégager une responsabilité politique coutumière, phénomène central dans la genèse du parlementarisme français.

L'émergence de la responsabilité politique sous Louis XVIII

Sous le règne de Louis XVIII (1814-1824), plusieurs mécanismes parlementaires se développent sans base textuelle. Le titre de président du Conseil s'impose coutumièrement, et ce président prend l'habitude de démissionner lorsqu'il estime ne plus disposer d'une majorité suffisante pour gouverner, même si aucun gouvernement n'est formellement renversé.

L'Adresse en réponse au discours du trône devient un instrument de contrôle politique par lequel les Chambres expriment leur approbation ou leur désapprobation de la politique royale. Le Roi lui-même participe à cette évolution en acceptant de renvoyer des ministres pour satisfaire l'Assemblée, comme il le fait pour son ministre des Affaires étrangères.

Ce développement coutumier du parlementarisme illustre un phénomène bien connu en droit constitutionnel : les conventions de la constitution (au sens de Dicey) peuvent transformer profondément le fonctionnement d'un régime sans modification formelle du texte. La pratique britannique, dont la Charte s'inspire explicitement, sert de modèle : incompatibilité non requise entre mandats parlementaires et fonctions ministérielles, priorité de la chambre basse en matière budgétaire, immunité parlementaire.

La question de la révision de la Charte

La Charte de 1814 ne prévoit aucune procédure de révision, absence volontaire destinée à permettre sa modification par simple loi ordinaire. Cette souplesse constitutionnelle devient rapidement un enjeu politique majeur.

Royer-Collard soutient que la Charte est intangible, "au-dessus de l'atteinte des pouvoirs qui sont son ouvrage", et que si l'on peut "recommencer la Charte pour mieux faire, il n'y a plus de Charte". Louis XVIII adopte une position plus nuancée, distinguant les dispositions fondamentales (immuables) des dispositions secondaires (révisables). La légitimité monarchique et la forme du gouvernement ne sont pas plus négociables pour les royalistes que le principe représentatif pour les libéraux.

Le débat porte aussi sur l'autorité compétente pour réviser. Le parallélisme des formes conduirait à confier au seul Roi le pouvoir de révision (la Charte étant octroyée), thèse parfois défendue par les ultras. L'opinion dominante considère cependant la Charte comme un pacte entre le Roi et la Nation, requérant le concours des Chambres. En 1824, la modification de la loi électorale suit la procédure législative ordinaire, consacrant la pratique d'une constitution souple.

Le règne de Charles X : la crise de l'article 14

Charles X (1824-1830), jugeant la Révolution comme une monstruosité, se range dans le camp des ultras et refuse les concessions. Le conflit entre le Roi et la Chambre culmine avec l'adresse des 221 (18 mars 1830) : 221 députés déclarent que le gouvernement n'est pas en accord avec les voeux du peuple, affirmant ainsi une forme de responsabilité politique du ministère devant la Chambre.

Charles X réagit par la dissolution (16 mai 1830), mais l'opposition remporte les élections. Le 25 juillet, il promulgue les ordonnances de Saint-Cloud : nouvelle dissolution, suppression de la liberté de la presse, réforme électorale favorable aux propriétaires fonciers, nouvelles élections. Ces ordonnances, fondées sur l'article 14 de la Charte (pouvoir d'ordonnance en matière de sûreté de l'État), dépassent manifestement les limites de cette prérogative.

Les Trois Glorieuses (27-29 juillet 1830) renversent Charles X. L'épisode illustre les dangers d'un pouvoir d'ordonnance mal encadré et la nécessité de mécanismes de résolution pacifique des conflits entre pouvoirs constitutionnels.

La Charte de 1830 et le parlementarisme orléaniste

La Charte révisée du 14 août 1830 transforme profondément l'équilibre institutionnel. Sa légitimité est ambiguë : elle prétend être une simple révision de 1814, mais elle est en réalité adoptée par la seule Chambre des députés (et non par les deux chambres comme elle le prétend faussement) et acceptée par un roi issu d'une branche cadette (Louis-Philippe d'Orléans), en violation de l'ordre de succession dynastique.

Le Roi conserve d'importantes prérogatives mais partage l'initiative des lois avec les Chambres. Son droit de veto est réduit : le rejet d'une proposition de loi empêche seulement qu'elle soit représentée à la même session. Il conserve le droit de dissolution de la Chambre des députés, dont il use fréquemment (aucune chambre ne terminant son mandat).

La grande innovation est le développement de la double responsabilité ministérielle : les ministres sont responsables à la fois devant le Roi (qui les nomme et les révoque) et devant le Parlement (par le mécanisme de l'interpellation). Ce parlementarisme dualiste donne naissance à l'expression de parlementarisme orléaniste, modèle dans lequel le chef de l'État et le Parlement exercent conjointement une influence sur la composition du gouvernement.

L'interpellation devient le principal instrument de contrôle de l'action gouvernementale, permettant aux chambres de mettre en cause la politique ministérielle et d'obtenir, en pratique, la démission des ministres. Le débat entre Thiers ("le Roi règne mais ne gouverne pas") et Guizot ("le trône n'est pas un fauteuil vide") cristallise les deux conceptions du régime parlementaire qui traverseront toute l'histoire constitutionnelle française.

Cependant, l'instabilité ministérielle est chronique : plus d'une dizaine de ministères se succèdent, l'un d'eux (duc de Bassano) ne durant que trois jours. Le refus de Guizot d'élargir le suffrage et de répondre aux revendications sociales conduit à la révolution de février 1848, provoquée par l'interdiction d'un banquet républicain.

L'héritage constitutionnel de la période 1814-1848

Cette période lègue au droit constitutionnel français plusieurs acquis majeurs. La responsabilité politique des ministres s'est développée par voie coutumière avant d'être formalisée. La dissolution a été utilisée comme mécanisme de résolution des crises politiques à l'anglaise. Le débat sur la souplesse ou la rigidité constitutionnelle a posé des questions toujours actuelles sur la hiérarchie des normes. Le parlementarisme dualiste orléaniste a fourni un modèle que reprendra la Constitution de 1958 dans sa pratique des périodes de cohabitation.

À retenir

• La Charte de 1814, censée être "octroyée" par le Roi, organise une monarchie limitée dont la pratique évolue vers le parlementarisme par voie coutumière.
• La responsabilité politique des ministres se développe sans base textuelle sous Louis XVIII, par le mécanisme de l'Adresse et la démission volontaire du président du Conseil.
• Le parlementarisme orléaniste (Charte de 1830) repose sur une double responsabilité ministérielle : devant le Roi et devant le Parlement.
• Le débat Thiers/Guizot ("le Roi règne mais ne gouverne pas" contre "le trône n'est pas un fauteuil vide") cristallise la tension entre régime parlementaire moniste et dualiste.
• La chute de Charles X (1830) et de Louis-Philippe (1848) illustrent les conséquences du refus de réformes : l'absence de mécanismes d'adaptation pacifique conduit à la révolution.