La relativisation de la séparation horizontale des pouvoirs

La collaboration organique entre les pouvoirs

La séparation horizontale des pouvoirs n'a jamais fonctionné comme un cloisonnement absolu. Dans la pratique constitutionnelle, les organes législatif et exécutif entretiennent des relations d'interdépendance qui se manifestent dès le stade de leur constitution.

En régime parlementaire, la collaboration organique est la règle. Le gouvernement procède de la majorité parlementaire : le chef de l'État nomme comme Premier ministre le leader de la majorité à la chambre basse, et les ministres sont généralement choisis parmi les parlementaires. Au Royaume-Uni, cette convention est si forte que les ministres doivent obligatoirement être membres de l'une des deux chambres du Parlement. En France, sous la Ve République, l'article 23 de la Constitution pose au contraire une incompatibilité entre fonctions ministérielles et mandat parlementaire, mais le gouvernement reste politiquement lié à la majorité de l'Assemblée nationale. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs rappelé, dans sa décision relative à la loi organique sur les lois de finances (CC, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001), l'importance des relations organiques entre le gouvernement et le Parlement dans le cadre budgétaire.

En régime présidentiel, la séparation organique est plus marquée, mais elle n'est pas totale. Aux États-Unis, si le président est élu indépendamment du Congrès, le Sénat dispose d'un pouvoir de confirmation des nominations aux plus hautes fonctions fédérales (advice and consent, article II, section 2 de la Constitution). Ce contrôle s'étend aux membres du Cabinet, aux juges fédéraux (y compris ceux de la Cour suprême) et aux ambassadeurs. L'audition de Robert Bork en 1987, dont la nomination à la Cour suprême fut rejetée par le Sénat, illustre la portée de ce mécanisme.

La collaboration fonctionnelle dans la fabrication de la loi

La fonction législative, qui devrait en théorie relever du seul Parlement, fait l'objet d'un partage systématique entre les pouvoirs.

En régime parlementaire, cette collaboration fonctionnelle est explicite et institutionnalisée. En France, l'article 39 de la Constitution confère l'initiative des lois concurremment au Premier ministre (projets de loi) et aux membres du Parlement (propositions de loi). Dans la pratique, les projets de loi d'origine gouvernementale représentent la majorité des textes adoptés. Le gouvernement maîtrise en outre l'ordre du jour prioritaire (article 48, dans sa rédaction antérieure à la révision de 2008), dispose de l'arme de l'article 49 alinéa 3 pour forcer l'adoption d'un texte, et participe aux débats en séance. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a certes renforcé les prérogatives parlementaires (partage de l'ordre du jour, renforcement du rôle des commissions), mais la prééminence gouvernementale dans le processus législatif demeure structurelle.

En régime présidentiel, la collaboration fonctionnelle emprunte des voies plus informelles. Le président américain ne dispose pas formellement de l'initiative législative, mais il influence considérablement l'agenda du Congrès par le discours sur l'état de l'Union (article II, section 3) et par l'action de parlementaires alliés qui déposent des textes en son nom. L'administration présidentielle rédige fréquemment des propositions législatives transmises officieusement aux congressional sponsors.

Les moyens de pression réciproques

Au-delà de la collaboration, chaque pouvoir dispose de moyens de contrainte sur l'autre, ce qui achève de relativiser toute séparation étanche.

Du côté du pouvoir législatif, le principal mécanisme en régime parlementaire est la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement. En France, elle prend la forme de la motion de censure (article 49, alinéa 2 de la Constitution) ou de la question de confiance (article 49, alinéa 1). La seule motion de censure ayant abouti sous la Ve République est celle du 5 octobre 1962, dirigée contre le gouvernement Pompidou à la suite de la décision du général de Gaulle de réviser la Constitution par référendum. En régime présidentiel, la responsabilité est de nature pénale : la procédure d'impeachment (articles I et II de la Constitution américaine) permet au Congrès de destituer le président pour « treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors ». Trois présidents ont fait l'objet d'une procédure d'impeachment : Andrew Johnson (1868), Bill Clinton (1998) et Donald Trump (2019 et 2021), sans qu'aucun n'ait été effectivement destitué par le Sénat. Richard Nixon a démissionné en 1974 avant que la procédure n'aboutisse.

Du côté du pouvoir exécutif, le droit de dissolution constitue l'arme symétrique en régime parlementaire. En France, l'article 12 de la Constitution confère ce pouvoir au président de la République, qui l'exerce discrétionnairement. Les dissolutions de 1962 (de Gaulle), 1968 (de Gaulle), 1981 (Mitterrand), 1988 (Mitterrand) et 1997 (Chirac) illustrent les différents usages de ce mécanisme, la dernière ayant conduit à une cohabitation non souhaitée. En régime présidentiel, le président ne peut dissoudre le Congrès, mais il dispose du droit de veto (article I, section 7 de la Constitution américaine). Le veto peut être surmonté par un vote à la majorité des deux tiers dans chaque chambre, ce qui en fait un instrument puissant mais non absolu. Le pocket veto (refus de signer un texte dans les dix jours précédant l'ajournement du Congrès) constitue une variante particulièrement efficace car il ne peut être surmonté.

À retenir

• La collaboration organique (formation des organes) et fonctionnelle (exercice des fonctions) entre les pouvoirs rend illusoire toute séparation stricte.
• En régime parlementaire, le gouvernement procède de la majorité et domine le processus législatif ; en régime présidentiel, la séparation est tempérée par le contrôle des nominations et l'influence informelle sur l'agenda.
• Les moyens de pression réciproques (responsabilité politique et dissolution en régime parlementaire, impeachment et veto en régime présidentiel) créent un équilibre dynamique.
• Sous la Ve République, la seule motion de censure adoptée est celle du 5 octobre 1962 contre le gouvernement Pompidou.
• Le droit de veto présidentiel américain ne peut être surmonté que par une majorité des deux tiers dans chaque chambre du Congrès.