La procédure de révision constitutionnelle sous la Ve République

La Constitution du 4 octobre 1958 appartient à la catégorie des constitutions rigides, c'est-à-dire qu'elle ne peut être modifiée que selon une procédure plus contraignante que celle applicable aux lois ordinaires. Cette rigidité, loin d'être un simple formalisme, traduit la volonté du constituant de protéger la norme suprême contre les fluctuations politiques passagères. L'article 89 de la Constitution organise cette procédure avec une précision qui mérite une analyse approfondie.

L'initiative de la révision

L'article 89 alinéa 1er distingue deux formes d'initiative. Le projet de révision émane du Président de la République, sur proposition du Premier ministre. La proposition de révision émane des membres du Parlement. Cette dualité d'initiative rappelle le mécanisme classique de l'initiative législative prévu à l'article 39 de la Constitution, mais s'en distingue par l'exigence d'une intervention conjointe au sein de l'exécutif.

Le partage de l'initiative entre le Président et le Premier ministre constitue l'une des manifestations du bicéphalisme exécutif propre au régime de la Ve République. En période de concordance des majorités, cette exigence de cosignature ne pose guère de difficulté. En revanche, en période de cohabitation, elle peut devenir un véritable verrou institutionnel, comme l'a illustré la période 1997-2002 durant laquelle la révision relative au quinquennat n'a pu aboutir qu'en raison d'un consensus entre Jacques Chirac et Lionel Jospin.

S'agissant de l'initiative parlementaire, il convient de noter qu'aucune révision n'a jamais abouti par cette voie sous la Ve République, ce qui en dit long sur la concentration du pouvoir constituant dérivé entre les mains de l'exécutif.

La phase d'adoption parlementaire

L'article 89 alinéa 2 impose que le projet ou la proposition de révision soit voté par les deux assemblées en termes identiques. Cette exigence consacre un bicamérisme strictement égalitaire, ce qui constitue une dérogation majeure au droit commun de la procédure législative où l'Assemblée nationale peut avoir le dernier mot en vertu de l'article 45 alinéa 4 de la Constitution.

Le Sénat dispose donc, en matière de révision constitutionnelle, d'un authentique droit de veto. Cette situation a été critiquée par une partie de la doctrine, notamment par le doyen Georges Vedel, qui y voyait une anomalie démocratique permettant à une chambre non élue au suffrage universel direct de bloquer la volonté du constituant. Le Sénat a effectivement usé de cette prérogative à plusieurs reprises, notamment pour bloquer les projets de révision tendant à modifier son propre statut ou son mode d'élection.

La navette entre les deux chambres n'est soumise à aucune limitation de durée, ce qui peut conduire à des blocages prolongés. Aucune commission mixte paritaire ne peut être convoquée en matière constituante, ce qui renforce encore le caractère égalitaire du bicamérisme.

La ratification de la révision

L'article 89 alinéa 2 prévoit que la révision est définitive après avoir été approuvée par référendum. Toutefois, l'alinéa 3 ouvre une voie alternative pour les seuls projets de révision (et non les propositions) : le Président de la République peut décider de soumettre le texte au Congrès, c'est-à-dire à la réunion des deux chambres du Parlement à Versailles. Dans ce cas, le texte doit recueillir la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Cette alternative entre référendum et Congrès constitue l'un des éléments les plus débattus de la procédure. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 26 mars 2003 (n° 2003-469 DC), a refusé de contrôler les lois de révision constitutionnelle, estimant que le pouvoir constituant est souverain. Cette position a été confirmée dans la décision du 2 juin 2003 relative à la décentralisation.

À retenir

• L'article 89 organise une procédure de révision en trois phases : initiative, adoption par les deux chambres en termes identiques, ratification par référendum ou par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes.
• Le bicamérisme est strictement égalitaire en matière de révision, conférant au Sénat un droit de veto absolu.
• L'initiative parlementaire, bien que prévue par le texte, n'a jamais abouti en pratique sous la Ve République.
• Le Président de la République dispose du choix entre référendum et Congrès pour la ratification des projets de révision.
• Le Conseil constitutionnel refuse de contrôler la constitutionnalité des lois de révision (CC, 26 mars 2003, n° 2003-469 DC).