La primauté du droit de l'Union européenne sur le droit administratif français

Le fondement européen de la primauté

Le principe de primauté du droit de l'Union européenne sur les droits nationaux ne figure pas expressément dans les traités originaires, mais a été dégagé de manière prétorienne par la Cour de justice des Communautés européennes (devenue Cour de justice de l'Union européenne). Dans l'arrêt fondateur Costa c/ ENEL du 15 juillet 1964, la Cour a affirmé que le droit communautaire, issu d'une source autonome, ne pouvait se voir opposer un texte interne sans perdre son caractère communautaire. Cette jurisprudence a été renforcée par l'arrêt Simmenthal du 9 mars 1978, dans lequel la Cour a précisé que le juge national devait laisser inappliquée toute disposition législative nationale contraire au droit communautaire, même postérieure, sans attendre son abrogation par le législateur.

Cette primauté s'exerce sur l'ensemble du droit interne, y compris les dispositions de rang constitutionnel selon la Cour de justice (CJCE, 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft). Toutefois, cette affirmation ne fait pas l'unanimité parmi les juridictions nationales, comme en témoigne la réserve du Conseil constitutionnel français et de la Cour constitutionnelle fédérale allemande.

La réception progressive par les juridictions françaises

L'acceptation de la primauté du droit européen sur la loi nationale a suivi un chemin différent selon les ordres juridictionnels français. La Cour de cassation a été la première à franchir le pas avec l'arrêt Société des Cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975, en acceptant d'écarter une loi postérieure incompatible avec un traité international, sur le fondement de l'article 55 de la Constitution de 1958.

Le Conseil d'État, gardien traditionnel de la souveraineté législative, s'est montré plus réticent. Pendant longtemps, il appliquait la théorie de la loi-écran, refusant de contrôler la compatibilité d'une loi avec un traité lorsque l'acte administratif attaqué avait été pris en application de cette loi (CE, Sect., 1er mars 1968, Syndicat général des fabricants de semoules de France). Il a fallu attendre l'arrêt d'Assemblée Nicolo du 20 octobre 1989 pour que le Conseil d'État accepte de faire prévaloir un traité international sur une loi, même postérieure. Cette évolution s'est poursuivie avec l'arrêt Boisdet du 24 septembre 1990 pour les règlements communautaires, puis SA Rothmans International France et SA Philip Morris France du 28 février 1992 pour les directives.

Le Conseil constitutionnel, quant à lui, a adopté une position nuancée. S'il reconnaît l'exigence constitutionnelle de transposition des directives (décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004), il considère que la suprématie conférée par l'article 55 aux engagements internationaux ne s'applique pas dans l'ordre interne aux dispositions de nature constitutionnelle (décision n° 2004-505 DC du 19 novembre 2004 relative au Traité établissant une Constitution pour l'Europe).

Les implications concrètes pour l'administration

La primauté du droit de l'Union impose à l'administration française une obligation de conformité permanente. Les autorités administratives sont tenues d'écarter d'office l'application d'une norme nationale contraire au droit de l'Union, sans attendre une décision juridictionnelle. Cette obligation a été consacrée par le Conseil d'État dans l'arrêt Compagnie Alitalia du 3 février 1989, qui impose à l'administration d'abroger les règlements illégaux, y compris ceux devenus incompatibles avec le droit européen.

La responsabilité de l'État peut être engagée en cas de méconnaissance du droit de l'Union. La CJUE a posé ce principe dans l'arrêt Francovich du 19 novembre 1991, en reconnaissant un droit à réparation au profit des particuliers lésés par le défaut de transposition d'une directive. En droit interne, le Conseil d'État a transposé ce mécanisme dans l'arrêt d'Assemblée Gardedieu du 8 février 2007, admettant la responsabilité de l'État du fait des lois contraires aux engagements internationaux.

À retenir

• La primauté du droit de l'Union a été dégagée par la CJCE dans l'arrêt Costa c/ ENEL (1964) et renforcée par l'arrêt Simmenthal (1978), imposant au juge national d'écarter toute norme interne contraire.
• En France, la Cour de cassation a accepté cette primauté dès 1975 (Cafés Jacques Vabre), tandis que le Conseil d'État n'a abandonné la théorie de la loi-écran qu'en 1989 avec l'arrêt Nicolo.
• L'administration est tenue d'écarter d'office les normes nationales contraires au droit de l'Union et d'abroger les règlements devenus incompatibles (Compagnie Alitalia, 1989).
• La responsabilité de l'État peut être engagée pour violation du droit de l'Union, tant devant la CJUE (Francovich, 1991) qu'en droit interne (Gardedieu, 2007).
• Le Conseil constitutionnel reconnaît l'exigence de transposition mais maintient la suprématie de la Constitution dans l'ordre interne.