La présidentialisation de la révision constitutionnelle et ses limites

L'analyse de la pratique des révisions constitutionnelles sous la Ve République révèle une concentration remarquable du pouvoir constituant dérivé entre les mains du Président de la République. Cette présidentialisation, qui n'apparaît qu'en filigrane dans le texte de l'article 89, s'est affirmée de manière éclatante à travers les usages institutionnels. Parallèlement, la Constitution pose des limites temporelles et matérielles à l'exercice du pouvoir de révision qui méritent un examen attentif.

La maîtrise présidentielle de la procédure

Le Président de la République occupe une position stratégique à chaque étape de la procédure de révision. Au stade de l'initiative, l'exigence d'un projet présenté "sur proposition du Premier ministre" ne doit pas faire illusion : en période de concordance des majorités, c'est bien le chef de l'État qui impulse la révision, le Premier ministre se bornant à formaliser l'initiative présidentielle. Le général de Gaulle a d'emblée imposé cette lecture présidentialiste, que ses successeurs ont perpétuée.

Le Président dispose en outre d'un veto de fait sur toute initiative du Premier ministre. Rien ne l'oblige à présenter au Parlement un projet de révision dont il ne voudrait pas. Cette prérogative a été particulièrement visible lorsque François Mitterrand a refusé de donner suite à certaines propositions émanant de son gouvernement.

Au stade de la ratification, le choix entre référendum et Congrès constitue une prérogative discrétionnaire du Président. Ce choix, qualifié par la doctrine de "pouvoir propre" au sens de l'article 19 de la Constitution (acte dispensé du contreseing), confère au chef de l'État une maîtrise totale sur l'aboutissement de la procédure.

Le choix quasi systématique du Congrès

La pratique révèle un recours très majoritaire à la voie du Congrès plutôt qu'au référendum. Sur les 24 révisions adoptées par la voie de l'article 89 (en excluant celle de 1962 passée par l'article 11), seule la révision relative au quinquennat en 2000 a été soumise au référendum par la voie de l'article 89. Toutes les autres ont emprunté la voie du Congrès.

Ce choix s'explique par des considérations pragmatiques : le Congrès offre une issue plus prévisible et moins risquée politiquement que le référendum, qui peut se transformer en plébiscite pour ou contre le Président. L'échec du référendum du 27 avril 1969, qui entraîna la démission du général de Gaulle, a durablement marqué les esprits.

Le Président conserve aussi la faculté de retirer un projet de révision avant son aboutissement. Cette possibilité, qui ne figure pas dans le texte de l'article 89, a été utilisée à deux reprises de manière notable : par Georges Pompidou en 1973 concernant le projet de quinquennat, et par Jacques Chirac en 2000 s'agissant de la réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Ces retraits illustrent la maîtrise totale de l'exécutif sur le calendrier constituant.

Les limites temporelles et circonstancielles

L'article 89 alinéa 4 interdit toute révision lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire. Cette disposition, héritée de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, vise à empêcher qu'un occupant étranger ne contraigne à une modification de la norme fondamentale, comme ce fut le cas lors de la révision du 10 juillet 1940 qui mit fin à la IIIe République.

L'interdiction de réviser pendant la période d'intérim présidentiel (article 7 alinéa 4 combiné avec l'article 89) garantit que le chef de l'État par intérim, qui n'est pas élu au suffrage universel direct, ne puisse engager une modification de la Constitution.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision du 2 septembre 1992 (Maastricht II, n° 92-312 DC), que le pouvoir constituant est souverain, sous réserve des limitations prévues aux alinéas 4 et 5 de l'article 89. Il a également précisé, dans un obiter dictum resté célèbre, que l'article 16 ne saurait être utilisé pour réviser la Constitution, conformément à la jurisprudence du Comité consultatif constitutionnel de 1958.

La limite matérielle : la forme républicaine du gouvernement

L'article 89 alinéa 5 dispose que "la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision". Cette clause d'éternité, présente dans le droit constitutionnel français depuis la loi constitutionnelle du 14 août 1884, soulève des interrogations doctrinales considérables.

Le professeur Olivier Beaud a soutenu que cette limite matérielle protège l'identité de la Constitution contre les abus du pouvoir de révision, ce qui pourrait fonder l'existence de "révisions inconstitutionnelles". À l'inverse, le doyen Vedel a défendu la thèse du pouvoir constituant souverain, selon laquelle l'alinéa 5 pourrait lui-même être supprimé par une révision en deux temps (technique dite du "double degré").

La portée exacte de la "forme républicaine" demeure discutée. Au sens strict, elle interdirait seulement le rétablissement de la monarchie. Au sens large, elle engloberait les principes fondamentaux de la République tels que la laïcité, l'égalité, le suffrage universel et la souveraineté nationale, rejoignant ainsi la notion de "principes inhérents à l'identité constitutionnelle de la France" dégagée par le Conseil constitutionnel (CC, 27 juillet 2006, n° 2006-540 DC).

La question de l'article 11 comme voie alternative

Le général de Gaulle a utilisé à deux reprises l'article 11 de la Constitution pour réviser celle-ci par voie référendaire, contournant ainsi la procédure de l'article 89 : en 1962 pour instaurer l'élection du Président au suffrage universel direct, et en 1969 pour réformer le Sénat et la régionalisation. La constitutionnalité de ce procédé a été vivement contestée. Le Conseil constitutionnel, saisi par le président du Sénat en 1962, s'est déclaré incompétent pour contrôler une loi adoptée par le peuple souverain (CC, 6 novembre 1962, n° 62-20 DC). Cette pratique est aujourd'hui considérée comme une coutume constitutionnelle contra legem par la majorité de la doctrine.

À retenir

• Le Président de la République maîtrise l'ensemble de la procédure de révision : initiative réelle, veto sur les propositions du Premier ministre, choix du mode de ratification, possibilité de retrait.
• La voie du Congrès est quasi systématiquement préférée au référendum pour des raisons de prévisibilité politique.
• Les limites à la révision sont temporelles (intégrité du territoire, intérim présidentiel, article 16), et matérielles (forme républicaine du gouvernement).
• La portée de l'interdiction de modifier la "forme républicaine du gouvernement" fait l'objet d'un important débat doctrinal entre conception stricte et conception large.
• L'utilisation de l'article 11 par de Gaulle en 1962 pour réviser la Constitution constitue un précédent controversé, jugé inconstitutionnel par la majorité de la doctrine.