La personnalité juridique et les éléments constitutifs des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales constituent l'un des piliers de l'organisation administrative française. Leur existence repose sur un socle constitutionnel solide et sur la réunion d'éléments d'identification qui les distinguent des autres personnes morales de droit public.

Le fondement constitutionnel et la personnalité juridique

L'article 72 alinéa 1 de la Constitution énumère cinq catégories de collectivités territoriales : les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Cette liste constitutionnelle n'est pas figée, puisque le même article prévoit que toute autre collectivité territoriale peut être créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou plusieurs collectivités existantes.

En tant que personnes morales de droit public, les collectivités territoriales disposent de la capacité juridique pleine et entière. Elles peuvent édicter des actes administratifs unilatéraux qui s'imposent à leurs destinataires, manifestation caractéristique des prérogatives de puissance publique. Elles disposent également de la capacité de contracter, d'ester en justice et de voir leur responsabilité engagée, tant sur le terrain contractuel que quasi-délictuel. Le Conseil d'État a très tôt reconnu la responsabilité des communes pour les dommages causés par le fonctionnement défectueux des services publics locaux (CE, 29 mars 1946, Caisse départementale d'assurances sociales de Meurthe-et-Moselle).

Leur régime juridique est essentiellement dominé par le droit public, même si le recours au droit privé n'est pas exclu dans la gestion de certaines activités, notamment lorsqu'elles exploitent un service public industriel et commercial (TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l'Ouest africain, dit "Bac d'Eloka").

Le principe de libre administration

L'article 72 alinéa 3 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus dans les conditions prévues par la loi. Ce principe de libre administration constitue une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative (CE, ord., 18 janvier 2001, Commune de Venelles). Il implique que les collectivités votent leur budget, recrutent leurs agents, gèrent leur patrimoine et exercent les compétences que la loi leur attribue.

Toutefois, la libre administration n'est pas synonyme d'autonomie absolue. Le Conseil constitutionnel a précisé que le législateur peut, sur le fondement de l'article 34 de la Constitution, fixer les principes fondamentaux de la libre administration, des compétences et des ressources des collectivités territoriales, sous réserve de ne pas dénaturer ce principe (CC, 9 décembre 2010, n° 2010-618 DC, Loi de réforme des collectivités territoriales).

Le nom : entre héritage historique et évolutions contemporaines

Chaque collectivité territoriale est identifiée par un nom qui procède généralement de considérations historiques ou géographiques. Les communes portent très souvent des noms hérités des paroisses de l'Ancien Régime, voire d'époques antérieures (origines gallo-romaines ou médiévales). Les communes issues de fusions adoptent fréquemment une dénomination composite par juxtaposition des anciens noms (Charleville-Mézières, Aix-les-Bains).

Les départements, créés par la loi du 22 décembre 1789 et organisés par celle du 26 février 1790, tirent leur nom de considérations essentiellement géographiques, faisant souvent référence à un cours d'eau (Moselle, Tarn, Loire) ou à un relief (Vosges, Jura). Les régions, quant à elles, puisent leur appellation dans l'histoire et la géographie. La loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions a imposé aux régions fusionnées de se doter d'un nouveau nom, adopté par résolution du conseil régional et fixé par décret en Conseil d'État. Par exception, le législateur a directement nommé la région "Normandie", issue de la fusion de la Basse et de la Haute Normandie.

Le changement de nom des collectivités territoriales est encadré par le Code général des collectivités territoriales : articles L. 2111-1 pour les communes, L. 3111-1 pour les départements, L. 4121-1 pour les régions. Pour les communes, le changement de nom est décidé par décret, sur demande du conseil municipal et après consultation du conseil départemental.

Le territoire : assise spatiale et limites

Le territoire constitue l'élément essentiel d'identification des collectivités territoriales, puisqu'il délimite le périmètre spatial dans lequel elles exercent leurs compétences. La détermination des limites territoriales repose sur des logiques différentes selon les catégories de collectivités.

Les communes ont hérité des contours des paroisses par la loi du 14 décembre 1789. Les départements ont été découpés par la loi du 26 février 1790 selon un critère pragmatique, celui de pouvoir se rendre du chef-lieu à tout point du département en moins d'une journée de cheval. Les régions, initialement créées comme simples circonscriptions d'action régionale par le décret du 2 juin 1960, ont vu leurs périmètres redessinés par la loi du 16 janvier 2015, dans un souci de renforcement de leur poids économique face aux autres régions européennes.

Un principe fondamental gouverne l'articulation des limites : le tracé des limites communales commande tous les autres périmètres. Il est exclu qu'une commune soit à cheval sur deux départements ou qu'un département relève de deux régions. Les contestations portant sur les délimitations territoriales peuvent être portées devant le juge administratif lorsqu'elles résultent d'un acte réglementaire (CE, 11 juillet 2001, Commune de Saint-Christophe-en-Oisans).

Chaque collectivité dispose d'un chef-lieu, centre administratif où siègent les principales autorités et services. Pour les communes, le chef-lieu coïncide avec l'emplacement de la mairie (CE, 19 décembre 1930, Rossi). Pour les départements, les chefs-lieux ont été fixés par l'arrêté consulaire du 17 ventôse an VIII. Pour les régions, la loi du 5 juillet 1972 puis la loi du 16 janvier 2015 ont organisé leur détermination. Strasbourg a été directement désignée par le législateur comme chef-lieu de la région Grand Est, par dérogation à la procédure de droit commun.

La population : un élément en principe nécessaire

Toute collectivité territoriale est en principe dotée d'une population résidant sur son territoire. Les recensements, organisés régulièrement, constituent une donnée essentielle pour l'organisation des élections, la détermination du nombre de conseillers et l'application des règles relatives au fonctionnement des collectivités.

Il existe cependant une exception remarquable : les communes sans habitants du département de la Meuse, conservées pour des raisons mémorielles liées à la Première Guerre mondiale. Parmi elles figurent Beaumont-en-Verdunois, Bezonvaux, Haumont-près-Samogneux et Louvemont-Côte-du-Poivre. Ces communes, dont les territoires abritent généralement un cimetière, un monument aux morts et une chapelle, sont administrées par une commission municipale de trois membres nommés par le préfet, dont le président exerce les fonctions de maire.

La France compte 34 871 communes au 1er janvier 2025, avec de fortes disparités démographiques. Plus de la moitié des communes comptent moins de 500 habitants et ne rassemblent qu'environ 7 % de la population métropolitaine, tandis que les trois quarts des Français vivent en milieu urbain. Paris, Lyon et Marseille bénéficient d'un régime juridique particulier issu de la loi PLM du 31 décembre 1982.

À retenir

• Les collectivités territoriales sont des personnes morales de droit public, identifiées par trois éléments constitutifs : un nom, un territoire et une population.
• L'article 72 de la Constitution reconnaît cinq catégories de collectivités et consacre le principe de libre administration par des conseils élus.
• Les limites communales commandent l'ensemble des autres périmètres administratifs (départements, régions).
• Le chef-lieu est le centre administratif de la collectivité, dont la détermination obéit à des procédures variables selon les catégories.
• Il existe des communes sans population dans la Meuse, conservées pour des raisons mémorielles, administrées par des commissions municipales nommées par le préfet.