La modernisation de l'administration déconcentrée et ses instruments

Les grandes politiques de modernisation de l'État territorial

Depuis les années 2000, l'administration déconcentrée a fait l'objet de politiques de modernisation successives, chacune portée par un exécutif soucieux de rationaliser les moyens de l'État et d'améliorer le service rendu aux usagers.

Sous la présidence de Nicolas Sarkozy (2007-2012), la Révision générale des politiques publiques (RGPP) a conduit à une réduction significative des effectifs et à la fusion de nombreuses directions déconcentrées. C'est dans ce cadre qu'a été conduite la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE) qui a profondément remanié l'organigramme des services départementaux et régionaux.

Sous la présidence de François Hollande (2012-2017), la Modernisation de l'action publique (MAP) a pris le relais avec une approche davantage centrée sur l'évaluation des politiques publiques et la simplification administrative. La création du Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP), rattaché au Premier ministre, a traduit cette ambition.

Sous la présidence d'Emmanuel Macron (à partir de 2017), le programme Action publique 2022 a poursuivi les efforts de transformation numérique et de simplification, avec notamment la création de la Direction interministérielle de la transformation publique (DITP). La circulaire du 12 juin 2019 relative à la mise en œuvre de la réforme de l'organisation territoriale de l'État a décliné quatre objectifs majeurs : le désenchevêtrement des compétences entre l'État et les collectivités territoriales, la réorganisation du réseau déconcentré, la rationalisation des moyens avec encouragement des coopérations interdépartementales, et le renforcement des pouvoirs de gestion des responsables déconcentrés.

Le comité interministériel de modernisation de l'action publique

Le comité interministériel de modernisation de l'action publique, présidé par le Premier ministre, constitue l'instance de pilotage gouvernemental de la réforme de l'État. Il fixe les grandes orientations de la politique de modernisation en poursuivant trois objectifs : mieux associer les agents publics à la modernisation et à la qualité du service rendu, améliorer le fonctionnement des services de l'État et rendre meilleur le service aux usagers et partenaires de l'administration.

Ce comité traduit la volonté de faire de la modernisation une politique interministérielle, dépassant les logiques sectorielles propres à chaque ministère. Il s'inscrit dans une tradition ancienne d'instances de coordination placées auprès du Premier ministre, depuis le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics créé en 1946.

La conférence nationale de l'administration territoriale de l'État

Créée par le décret du 7 mai 2015, la conférence nationale de l'administration territoriale de l'État (CNATE) est placée auprès du Premier ministre et présidée par le Secrétaire général du Gouvernement. Elle réunit les préfets de région, des secrétaires généraux de ministères, un recteur d'académie, un directeur régional des finances publiques et un directeur d'agence régionale de santé, ainsi que des représentants des différents ministères.

La CNATE veille à la bonne articulation entre les administrations centrales et les services déconcentrés, au respect des principes de déconcentration et peut proposer au Premier ministre des modifications législatives ou réglementaires nécessaires à la modernisation de l'administration territoriale. Elle constitue un espace de dialogue institutionnalisé entre le niveau central et le niveau déconcentré, permettant de faire remonter les difficultés rencontrées sur le terrain.

Les études et fiches d'impact, outils de régulation de la déconcentration

Le décret du 7 mai 2015 a instauré une obligation d'étude d'impact pour tous les projets de loi ayant une incidence sur l'organisation des services déconcentrés. Cette étude doit évaluer les coûts et les bénéfices attendus des mesures envisagées, en vérifiant notamment l'adéquation entre les objectifs poursuivis et les moyens accordés aux services déconcentrés.

Pour les textes réglementaires affectant les missions ou l'organisation des services déconcentrés, une fiche d'impact remplit une fonction similaire. Ces instruments de régulation visent à éviter que les administrations centrales n'imposent aux services déconcentrés des charges nouvelles sans en mesurer les conséquences, phénomène parfois qualifié de « recentralisation rampante » par la doctrine.

Ce mécanisme s'inspire de la logique plus générale des études d'impact imposées par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a rendu obligatoire la présentation d'une étude d'impact accompagnant les projets de loi déposés devant le Parlement (article 39 alinéa 3 de la Constitution).

La loi 3DS et le renforcement du numérique

La loi 3DS (différenciation, décentralisation, déconcentration et simplification) du 21 février 2022 comporte un volet significatif consacré à la déconcentration. Elle facilite les échanges de données entre administrations afin d'éviter aux usagers de fournir plusieurs fois la même information (application du principe « dites-le nous une fois »). Le numérique est renforcé comme outil privilégié d'accès aux services publics.

La loi 3DS prévoit également un rapprochement entre le préfet et les représentants des collectivités territoriales par le biais de la contractualisation, confirmant l'évolution d'une administration de commandement vers une administration de négociation et de partenariat. Le préfet devient davantage un coordinateur territorial et un facilitateur qu'un simple représentant de l'autorité étatique.

Cette loi s'inscrit dans le prolongement de la loi NOTRe du 7 août 2015, de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et de l'ensemble des textes qui ont progressivement redéfini les rapports entre l'État déconcentré et les collectivités territoriales.

À retenir

• Trois grandes politiques de modernisation se sont succédé : la RGPP (2007), la MAP (2012) et Action publique 2022 (2017).
• Le comité interministériel de modernisation de l'action publique, présidé par le Premier ministre, fixe les orientations de la réforme de l'État.
• La conférence nationale de l'administration territoriale de l'État (CNATE), créée en 2015, assure le dialogue entre administrations centrales et services déconcentrés.
• Les études et fiches d'impact imposent d'évaluer les conséquences des textes sur les services déconcentrés avant leur adoption.
• La loi 3DS du 21 février 2022 renforce le numérique, facilite les échanges de données entre administrations et promeut la contractualisation entre le préfet et les collectivités.