La IVe République : rationalisation manquée et agonie du parlementarisme

La Constitution du 27 octobre 1946 tente de corriger les défauts de la IIIe République en rationalisant le parlementarisme. Mais les mécanismes constitutionnels sont systématiquement contournés, produisant un régime parlementaire dévoyé d'une instabilité pire que sous la IIIe République, qui s'effondre en 1958 sous le poids de la crise algérienne.

Le dispositif de rationalisation

La Constitution de 1946 organise un parlementarisme moniste rationalisé dans lequel le président du Conseil procède de la seule Assemblée nationale. L'investiture s'obtient à la majorité absolue des députés, sur le programme et la politique du cabinet, créant une sorte de « contrat de législature » (selon l'expression de Mendès-France). La question de confiance ne peut être posée qu'après délibération du Conseil des ministres et la confiance ne peut être refusée qu'à la majorité absolue. Symétriquement, la motion de censure ne peut être adoptée qu'à la majorité absolue après un délai d'un jour franc.

Le droit de dissolution, formellement prononcé par le président de la République, appartient en réalité au président du Conseil. Mais il est soumis à des conditions très restrictives : deux crises ministérielles doivent être intervenues en 18 mois dans les formes constitutionnelles (refus de confiance ou motion de censure à la majorité absolue). De plus, la dissolution ne peut intervenir dans les 18 premiers mois de la législature.

Le président de la République, élu pour sept ans par les chambres réunies en Congrès, est réduit à une « magistrature d'influence ». Il désigne sans contreseing le président du Conseil pressenti, préside le Conseil des ministres et les organes de défense nationale, mais tous ses autres actes sont contresignés. Il a « le titre de chef des armées » sans l'être véritablement.

Le bicamérisme inégalitaire est poussé à l'extrême. L'Assemblée nationale « vote seule la loi » et ne peut déléguer ce droit, ce qui interdit théoriquement les décrets-lois. Le Conseil de la République n'a qu'un rôle consultatif jusqu'à la révision de 1954. Ce déséquilibre est tel qu'on peut parler de « monocamérisme tempéré ».

L'échec systématique de la rationalisation

Les mécanismes de stabilisation sont contournés dès le premier gouvernement. Paul Ramadier, investi en janvier 1947, inaugure la pratique de la double investiture en revenant devant l'Assemblée pour obtenir l'approbation de la composition de son gouvernement à la majorité simple, vidant de sa substance le contrat de gouvernement initial.

Les présidents du Conseil abusent de la question de confiance pour contraindre leur majorité à voter des projets contestés. Les députés répliquent par des votes calibrés à la majorité relative qui désavouent le gouvernement sans le renverser dans les formes constitutionnelles, empêchant ainsi le déclenchement du mécanisme de dissolution. Les interpellations, pourtant interdites par le texte de 1946, sont réintroduites par la pratique parlementaire pour contourner les exigences de la motion de censure.

Le résultat est un cercle vicieux : les gouvernements sont renversés de facto sans que les conditions constitutionnelles de la dissolution soient réunies. En treize ans, 21 gouvernements se succèdent (dont seulement six renversés dans les formes), avec une durée moyenne de six mois. La France est privée de gouvernement pendant 256 jours cumulés, les crises pouvant durer jusqu'à 37 jours.

Le mode de scrutin aggrave l'instabilité. La représentation proportionnelle, combinée au multipartisme hérité de la IIIe République, engendre des coalitions hétéroclites (tripartisme, troisième force) incapables de durer. La loi sur les apparentements de 1951, scrutin de listes départemental permettant aux listes apparentées de rafler tous les sièges en cas de majorité absolue, élimine les extrêmes (communistes et gaullistes du RPF) mais ne stabilise pas la vie politique.

La révision de 1954 et les tentatives de réforme

La révision du 7 décembre 1954 remplace la double investiture par une investiture collective à la majorité simple. Mais elle crée un nouveau déséquilibre : il devient plus difficile de refuser la confiance (majorité absolue) que d'investir le gouvernement (majorité simple). Le Conseil de la République obtient enfin le pouvoir de voter la loi, seule avancée réelle de cette réforme.

Les propositions de réforme plus ambitieuses échouent toutes : dissolution automatique (Paul Reynaud), « contrat de législature » (Mendès-France), régime présidentiel (Georges Vedel), élection du président du Conseil au suffrage universel direct (Maurice Duverger), motion de censure constructive à l'allemande avec désignation du successeur (projet Gaillard, 1958). Ces projets avortés préfigurent cependant les mécanismes de la Ve République.

Parallèlement, les gouvernements contournent l'interdiction des décrets-lois par les lois-cadres (posant des principes généraux dont les décrets d'application précisent le contenu) et par des lois énumérant des matières « ayant par nature un caractère réglementaire ». L'avis du Conseil d'État du 6 février 1953 tente de distinguer les matières réservées à la loi par la Constitution ou la tradition républicaine de celles où le pouvoir réglementaire peut intervenir, anticipant la distinction articles 34-37 de la Constitution de 1958.

L'agonie et le retour de de Gaulle

La crise algérienne précipite la chute du régime. Le 13 mai 1958, jour de l'investiture de Pflimlin, la foule envahit le gouvernement général à Alger. Le général Massu accepte la présidence d'un Comité de Salut public. Le 15 mai, de Gaulle déclare se tenir « prêt à assumer les pouvoirs de la République ». Le 24 mai, le ralliement de la Corse à l'insurrection (sous l'impulsion du député Pascal Arrighi et des parachutistes) accélère le dénouement.

Le 1er juin 1958, de Gaulle est investi par 329 voix contre 224 avec un gouvernement « d'unanimité nationale » réunissant Guy Mollet (SFIO), Pflimlin (MRP), Houphouët-Boigny, Pinay (CNIP), Debré et Malraux. Deux lois sont votées le 3 juin : une loi ordinaire accordant les pleins pouvoirs par ordonnances pour six mois, et une loi constitutionnelle permettant au gouvernement d'entamer une révision par dérogation à l'article 90. De Gaulle l'a dit à la tribune : « la cause profonde de nos épreuves, c'est la confusion et, par là même, l'impuissance des pouvoirs ».

Le président René Coty prend une décision historique en faisant appel, dans un message au Parlement, « au plus illustre des Français », menaçant de démissionner si l'Assemblée refuse l'investiture. C'est la seule décision véritablement personnelle d'un président de la IVe République, illustrant paradoxalement les virtualités de la fonction présidentielle que le régime avait neutralisées.

À retenir

• La rationalisation du parlementarisme échoue sous la IVe République en raison du contournement systématique des mécanismes constitutionnels (votes calibrés, double investiture, interpellations détournées).
• En 13 ans, 21 gouvernements se succèdent (6 seulement renversés dans les formes) avec 256 jours cumulés sans gouvernement.
• La dissolution n'est utilisée qu'une seule fois (Edgar Faure, 2 décembre 1955), la première depuis 1877, et se solde par un échec.
• La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 transfère la compétence constituante au gouvernement de Gaulle, mettant fin au régime parlementaire de la IVe République.
• Les projets de réforme avortés (motion de censure constructive, dissolution automatique, distinction loi/règlement) préfigurent les innovations de la Ve République.