La gestion par la performance dans l'administration publique

Origines et fondements de la démarche de performance publique

La gestion par la performance s'inscrit dans un mouvement de modernisation de l'action publique amorcé dès les années 1960 avec la rationalisation des choix budgétaires (RCB), puis relancé par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, entrée en vigueur le 1er janvier 2006. Cette loi organique a profondément transformé l'architecture budgétaire de l'État en substituant à l'ancienne logique de moyens, fondée sur la reconduction des crédits par nature de dépense, une logique de résultats articulée autour de missions, programmes et actions.

Ce mouvement s'inspire des réformes de New Public Management (NPM) apparues dans les pays anglo-saxons à partir des années 1980, notamment au Royaume-Uni sous le gouvernement Thatcher (programme Next Steps, 1988) et en Nouvelle-Zélande (State Sector Act, 1988). Toutefois, la transposition française ne constitue pas une simple reprise des techniques du secteur privé. Elle vise à concilier l'impératif d'efficacité avec les principes fondamentaux du service public, en particulier les lois de Rolland (continuité, égalité, mutabilité).

Efficacité et efficience, deux dimensions complémentaires

La gestion par la performance repose sur une distinction fondamentale entre deux notions qu'il convient de ne pas confondre.

L'efficacité désigne la capacité d'une action publique à atteindre les objectifs qui lui ont été assignés. Elle mesure l'écart entre les résultats obtenus et les résultats escomptés. Par exemple, un programme de lutte contre le chômage est efficace s'il parvient effectivement à réduire le taux de chômage dans les proportions prévues.

L'efficience, quant à elle, introduit la dimension économique en rapportant les résultats obtenus aux moyens mobilisés. Un programme efficient est celui qui atteint ses objectifs au moindre coût pour les finances publiques. Cette notion renvoie au principe constitutionnel de bon emploi des deniers publics, que le Conseil constitutionnel rattache aux articles 14 et 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (CC, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001, Loi organique relative aux lois de finances).

À ces deux dimensions, certains auteurs ajoutent la notion de pertinence, qui interroge l'adéquation des objectifs eux-mêmes aux besoins réels de la collectivité, et celle de cohérence, qui vérifie la compatibilité des moyens déployés avec les objectifs poursuivis.

La stratégie de performance et la chaîne de responsabilité

Chaque programme budgétaire fait l'objet d'une stratégie de performance définie par le ministre responsable. Celui-ci désigne un responsable de programme (article 7 de la LOLF), haut fonctionnaire chargé de piloter la mise en œuvre des crédits et d'en rendre compte. Ce responsable dispose d'une liberté de gestion accrue grâce au principe de fongibilité des crédits au sein du programme, sous réserve de la fongibilité asymétrique qui interdit d'abonder les dépenses de personnel au détriment des autres titres.

La stratégie de performance est soumise à la validation du Parlement dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances. Les parlementaires disposent ainsi d'un droit de regard sur les objectifs poursuivis par chaque programme, renforçant le contrôle démocratique de la dépense publique conformément au principe du consentement à l'impôt.

Les objectifs stratégiques se déclinent en trois catégories reflétant les différentes attentes des parties prenantes :

• les objectifs d'efficacité socio-économique, qui traduisent l'impact attendu de l'action publique sur la société, du point de vue du citoyen ;
• les objectifs de qualité de service, qui mesurent la satisfaction de l'usager dans sa relation avec l'administration ;
• les objectifs d'efficience de la gestion, qui évaluent l'optimisation des moyens du point de vue du contribuable.

Les instruments de mesure : PAP et RAP

La démarche de performance s'appuie sur deux documents budgétaires essentiels qui structurent le cycle de la performance.

Les projets annuels de performance (PAP) sont annexés au projet de loi de finances initiale. Ils présentent, pour chaque programme, la stratégie de performance retenue, les objectifs poursuivis et les indicateurs de performance assortis de valeurs cibles. Ces indicateurs doivent répondre à des critères de qualité exigeants : ils doivent être pertinents, lisibles, fiables, vérifiables et disponibles à un coût raisonnable. En 2024, on dénombre environ 700 indicateurs de performance répartis sur l'ensemble des programmes du budget général.

Les rapports annuels de performance (RAP) sont quant à eux annexés au projet de loi de règlement (devenu loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes depuis la loi organique du 28 décembre 2021). Ils constituent le pendant ex post des PAP et permettent de confronter les résultats effectivement obtenus aux engagements pris. Ils alimentent ainsi le contrôle parlementaire et nourrissent le travail d'évaluation des politiques publiques.

Ce dispositif institue un véritable chaînage vertueux entre l'autorisation budgétaire (loi de finances initiale) et le contrôle de l'exécution (loi de règlement), que le Conseil constitutionnel a qualifié de principe à valeur organique.

Les limites et les évolutions contemporaines

Malgré ses apports indéniables, la gestion par la performance fait l'objet de critiques récurrentes. La Cour des comptes a relevé à plusieurs reprises la prolifération des indicateurs, leur manque de pertinence ou leur caractère peu discriminant (rapport sur le budget de l'État, exercice 2019). Le risque de pilotage par les indicateurs (teaching to the test) peut conduire les gestionnaires à optimiser les chiffres plutôt que l'action réelle.

Par ailleurs, la révision générale des politiques publiques (RGPP), lancée en 2007, puis la modernisation de l'action publique (MAP) en 2012, et enfin le programme Action publique 2022 ont successivement cherché à approfondir la démarche en y intégrant des dimensions nouvelles : transformation numérique, simplification administrative, qualité de l'accueil des usagers. Le baromètre des résultats de l'action publique, mis en place en 2021, illustre cette volonté de rendre la performance de l'État lisible et accessible à tous les citoyens, territoire par territoire.

Enfin, la loi de programmation des finances publiques et les engagements européens en matière de discipline budgétaire (pacte de stabilité et de croissance, traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de 2012) renforcent l'exigence de performance en imposant des trajectoires pluriannuelles de réduction des déficits.

À retenir

• La gestion par la performance, consacrée par la LOLF de 2001, substitue une logique de résultats à l'ancienne logique de moyens dans la gestion budgétaire de l'État.
• Elle repose sur deux dimensions complémentaires : l'efficacité (atteinte des objectifs) et l'efficience (optimisation des moyens).
• Les PAP (projets annuels de performance) et les RAP (rapports annuels de performance) constituent les instruments clés du cycle de la performance budgétaire.
• Les objectifs se déclinent en trois catégories : efficacité socio-économique (citoyen), qualité de service (usager), efficience de la gestion (contribuable).
• La démarche demeure perfectible, notamment en raison de la prolifération des indicateurs et du risque de pilotage par les chiffres plutôt que par les résultats réels.