La dissolution et la rationalisation des syndicats intercommunaux

La politique de rationalisation de la carte intercommunale, engagée depuis le début des années 2010, vise à réduire le nombre de syndicats de communes au profit des EPCI à fiscalité propre. Cette dynamique s'inscrit dans un mouvement plus large de simplification du mille-feuille territorial français, poursuivi notamment par la loi RCT du 16 décembre 2010, la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et la loi NOTRe du 7 août 2015.

Les cas de dissolution des syndicats

Le droit distingue plusieurs hypothèses de dissolution de plein droit d'un syndicat de communes. Le syndicat est dissous automatiquement lorsqu'il arrive au terme de la durée fixée par sa décision institutive, lorsque l'opération pour laquelle il avait été constitué est achevée, lorsqu'il ne compte plus qu'une seule commune membre, ou encore lorsque les services qu'il assurait sont transférés à un autre EPCI. La dissolution intervient également de plein droit lorsque l'ensemble des conseils municipaux membres adoptent des délibérations concordantes en ce sens.

En dehors de ces cas, la dissolution peut être prononcée sur demande motivée de la majorité des conseils municipaux par arrêté du préfet de département. Elle peut aussi résulter d'une dissolution d'office par décret, rendu sur avis conforme du Conseil d'État, procédure qui témoigne du contrôle étatique sur les structures intercommunales. Le Conseil d'État a précisé que la dissolution d'office suppose que le syndicat ait cessé de remplir sa mission ou que son maintien soit contraire à l'intérêt général (CE, 1er avril 2005, Commune de Castellar).

Enfin, la loi prévoit une hypothèse pragmatique : un syndicat n'exerçant plus aucune activité depuis au moins deux ans peut être dissous par simple arrêté préfectoral, après consultation des conseils municipaux membres. Cette disposition, issue de la loi du 16 décembre 2010, vise à éliminer les structures devenues des « coquilles vides ».

Lors de la dissolution, les personnels du syndicat sont répartis entre les communes membres en tenant compte de leurs droits acquis, conformément aux principes dégagés par la jurisprudence administrative en matière de transfert de personnel (CE, 28 septembre 2016, Communauté de communes du Pays de Sainte-Odile).

Le retrait de communes membres

Le droit organise trois hypothèses principales de retrait d'une commune d'un syndicat, toutes soumises à l'autorisation du préfet de département après avis de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). L'avis de la CDCI est réputé négatif à défaut de réponse dans un délai de deux mois.

La première hypothèse concerne le retrait lorsque la participation de la commune est devenue sans objet. Cette situation peut survenir notamment lorsque la compétence concernée a été transférée à un autre organisme ou lorsque les circonstances locales ont évolué.

La seconde hypothèse, introduite par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, permet à une commune de se retirer pour adhérer à une communauté de communes ou pour lui transférer une ou plusieurs compétences qu'elle avait déléguées au syndicat. Cette disposition favorise la montée en puissance de l'intercommunalité à fiscalité propre au détriment de l'intercommunalité syndicale.

La troisième hypothèse est ouverte lorsque les dispositions statutaires du syndicat sont de nature à compromettre de manière essentielle l'intérêt de la commune à y participer. La procédure impose une étape préalable : la commune doit d'abord demander la modification des statuts (représentation au comité, compétences, contribution financière). Ce n'est qu'en l'absence de modification dans un délai de six mois que le retrait peut être sollicité. Cette exigence traduit le souci de préserver la stabilité des structures syndicales tout en protégeant les intérêts communaux.

Dans tous les cas, le retrait entraîne la restitution des biens meubles et immeubles mis à disposition par la commune, la réduction du périmètre syndical et l'obligation de modifier les statuts.

Les fusions de syndicats

La fusion de syndicats constitue un outil privilégié de rationalisation de la carte syndicale. Elle est autorisée notamment lorsque les syndicats exercent des compétences semblables ou complémentaires. L'initiative peut émaner de plusieurs sources : une ou plusieurs communes, l'organe délibérant d'un ou plusieurs syndicats, le préfet de département (après avis de la CDCI) ou la CDCI elle-même.

Le préfet fixe le projet de périmètre du nouveau syndicat par arrêté (ou par arrêté conjoint si les syndicats relèvent de départements différents). La liste des syndicats intéressés est dressée, incluant éventuellement des syndicats mixtes. Les organes délibérants concernés disposent d'un délai de trois mois pour se prononcer, leur silence valant acceptation.

Le rôle du schéma départemental de coopération intercommunale

L'article L. 5210-1-1 du CGCT, issu de la loi du 16 décembre 2010 et profondément remanié par la loi NOTRe du 7 août 2015, impose l'élaboration dans chaque département d'un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI). Ce document stratégique doit évaluer la cohérence des périmètres existants et prévoir les modalités de rationalisation des groupements, dont les syndicats.

Parmi les orientations du SDCI figure expressément la réduction du nombre de syndicats, en particulier par la suppression des doubles emplois entre syndicats et EPCI à fiscalité propre. Le préfet dispose de pouvoirs renforcés pour mettre en œuvre le SDCI : il peut proposer des fusions, des dissolutions ou des modifications de périmètre, y compris en passant outre l'opposition de certaines communes, sous réserve de l'accord de la majorité qualifiée.

La Cour des comptes, dans un rapport du 6 juillet 2016, a souligné que la rationalisation demeurait insuffisante et qu'un effort supplémentaire permettrait de réduire substantiellement le nombre de syndicats, en particulier les SIVU. Au 1er janvier 2024, on dénombrait encore 4 533 SIVU et 1 199 SIVOM, soit un total supérieur à 5 700 syndicats de communes, auxquels s'ajoutent 2 739 syndicats mixtes.

Les autres formes d'intercommunalité sans fiscalité propre

Au-delà des syndicats de communes, le droit français connaît d'autres structures de coopération sans fiscalité propre. Les syndicats mixtes (art. L. 5711-1 et s. CGCT) se distinguent par leur composition hétérogène : ils peuvent associer des communes, des EPCI, des départements, des régions et d'autres personnes morales de droit public. Les pôles métropolitains (art. L. 5731-1 CGCT) regroupent des EPCI à fiscalité propre en vue de mener des actions d'intérêt métropolitain. Les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR), créés par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 en remplacement des anciens pays, élaborent des projets de territoire en partenariat avec leurs EPCI membres. Au 1er janvier 2024, on comptait 25 pôles métropolitains et 122 PETR.

À retenir

• La dissolution d'un syndicat peut intervenir de plein droit (expiration, achèvement, commune unique), sur demande de la majorité des conseils municipaux, d'office par décret sur avis conforme du Conseil d'État, ou par arrêté préfectoral en cas d'inactivité de plus de deux ans.
• Le retrait d'une commune obéit à trois hypothèses (participation sans objet, adhésion à une communauté de communes, atteinte essentielle à l'intérêt communal) et requiert l'avis de la CDCI.
• Le SDCI, prévu par l'article L. 5210-1-1 du CGCT, constitue l'instrument principal de rationalisation de la carte syndicale.
• La loi NOTRe du 7 août 2015 renforce les pouvoirs du préfet pour réduire le nombre de syndicats et supprimer les doubles emplois.
• Au 1er janvier 2024, la France compte encore plus de 5 700 syndicats de communes et 2 739 syndicats mixtes, attestant de la persistance de cette forme de coopération malgré les efforts de rationalisation.