La démarche qualité dans les services publics : de la Charte Marianne au programme Services Publics+

Les fondements de la démarche qualité appliquée au service public

L'introduction d'une démarche qualité dans les services publics français s'inscrit dans le mouvement plus large du New Public Management (nouvelle gestion publique), courant doctrinal né dans les pays anglo-saxons dans les années 1980. Ce courant prône l'importation dans la sphère publique de méthodes issues du secteur privé : mesure de la performance, orientation vers l'usager-client, certification et labellisation. En France, cette approche a été reçue avec une certaine prudence, le droit administratif reposant traditionnellement sur la notion d'intérêt général plutôt que sur la satisfaction individuelle du « client ».

Néanmoins, le législateur et le pouvoir réglementaire ont progressivement intégré cette préoccupation. La loi DCRA du 12 avril 2000 a consacré un ensemble de droits procéduraux au bénéfice des usagers : droit à l'information, obligation de motivation des décisions défavorables, accusé de réception des demandes. Le décret du 6 juin 2001 relatif à l'accusé de réception des demandes a précisé les obligations pesant sur l'administration. Plus récemment, le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), entré en vigueur le 1er janvier 2016, a codifié l'ensemble de ces droits.

La Charte Marianne : premier cadre national d'engagements envers les usagers

La Charte Marianne, définie par la circulaire du 2 mars 2004 relative à la charte d'accueil des usagers, a constitué le premier dispositif national structuré d'engagements de qualité de l'État envers ses usagers. Généralisée à toutes les administrations de l'État en janvier 2005, elle couvrait l'ensemble des canaux de contact : accueil physique au guichet, accueil téléphonique, courrier postal et courrier électronique.

Les engagements de la Charte Marianne portaient sur cinq axes principaux : la facilitation de l'accès aux services publics, un accueil attentif et courtois, des réponses claires dans des délais annoncés, le traitement effectif des réclamations, et la prise en compte des suggestions d'amélioration formulées par les usagers. Ces engagements, bien que dépourvus de force juridique contraignante au sens du droit dur, ont constitué une forme de droit souple (soft law) dont le Conseil d'État a souligné l'importance dans son étude annuelle de 2013 consacrée au droit souple.

Il convient de noter que la notion de qualité de l'accueil trouve également un fondement dans les lois de Rolland, principes généraux du service public dégagés par la doctrine. Le principe d'adaptabilité (ou de mutabilité) impose au service public de s'adapter aux évolutions des besoins des usagers et des techniques. Le principe d'égalité devant le service public, consacré par le Conseil d'État (CE, 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire), implique un traitement équitable de tous les usagers, quelle que soit leur situation géographique ou numérique.

Du référentiel Marianne au programme Services Publics+

La Charte Marianne a évolué pour devenir le référentiel Marianne, un dispositif plus exigeant impliquant des changements concrets dans l'organisation des services et la gestion des demandes. Ce référentiel a été appliqué par l'ensemble des services de l'État accueillant du public à partir de 2010, avec un système de labellisation exigeant la mise en conformité effective des pratiques.

En 2019, le Gouvernement a décidé d'aller plus loin en généralisant les engagements Marianne à l'ensemble des services publics en relation avec les usagers, y compris les opérateurs de l'État et les organismes de sécurité sociale, et non plus les seuls services de l'État stricto sensu. Cette extension, effective à compter de 2020, s'est inscrite dans le cadre du programme intégré Services Publics+.

Ce programme repose sur 9 engagements actualisés, qui intègrent notamment des exigences nouvelles en matière de transparence sur les résultats (publication d'indicateurs de performance accessibles aux usagers) et de démarche d'amélioration continue. Le dispositif prévoit un mécanisme de retour d'expérience des usagers, consultables sur la plateforme en ligne « Services Publics+ », où chacun peut évaluer la qualité du service reçu.

Cette évolution fait écho à l'obligation de rendre compte inscrite à l'article 15 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. » Elle s'inscrit également dans la logique de la LOLF (loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances), qui a introduit une culture de la performance et de l'évaluation dans la gestion publique.

Les limites et les critiques de la démarche qualité

La transposition de la démarche qualité au secteur public n'est pas exempte de critiques. Certains auteurs, à l'instar de Jacques Chevallier, soulignent le risque de réduire l'usager du service public à un simple consommateur, en occultant la dimension citoyenne de la relation administrative. La logique de performance peut aussi entrer en tension avec le principe de continuité du service public (CE, 7 août 1909, Winkell), qui impose le maintien du service indépendamment de considérations de rentabilité.

Par ailleurs, la multiplication des indicateurs et des procédures de labellisation peut engendrer une bureaucratie de la qualité, paradoxalement contraire à l'objectif de simplification. Le Défenseur des droits a relevé dans ses rapports annuels que la dématérialisation, présentée comme un outil de modernisation, peut aussi constituer un facteur d'exclusion pour les publics les plus fragiles.

À retenir

• La Charte Marianne (circulaire du 2 mars 2004) a constitué le premier dispositif national d'engagements de qualité de l'accueil dans les services de l'État.
• Elle reposait sur cinq engagements : accès facilité, accueil courtois, réponses claires et dans les délais, traitement des réclamations, prise en compte des suggestions.
• Le référentiel Marianne, appliqué à partir de 2010, a renforcé ces exigences par un système de labellisation.
• Le programme Services Publics+ (2019-2020) étend les engagements à tous les services publics et intègre 9 engagements incluant la transparence sur les résultats.
• La démarche qualité doit être conciliée avec les principes fondamentaux du service public (continuité, égalité, adaptabilité) et ne pas réduire l'usager à un simple consommateur.