La Cour des comptes : gardienne des finances publiques et évaluatrice des politiques publiques

Origines et fondement constitutionnel

La Cour des comptes a été créée par la loi du 16 septembre 1807 sous Napoléon Ier, bien que le contrôle des finances publiques remonte à des institutions plus anciennes, comme les Chambres des comptes de l'Ancien Régime. Elle est aujourd'hui mentionnée à l'article 47-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui dispose que « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

La Cour des comptes est une juridiction administrative spécialisée et une institution supérieure de contrôle (Supreme Audit Institution dans la terminologie internationale). Elle appartient à l'ordre juridictionnel administratif mais dispose d'une indépendance qui la distingue des juridictions ordinaires. Ses membres ont le statut de magistrats inamovibles, garantie fondamentale de leur indépendance (article L. 120-1 du Code des juridictions financières).

Les trois missions de la Cour des comptes

La Cour des comptes exerce trois missions complémentaires qui se sont enrichies au fil du temps.

La première est la mission juridictionnelle : la Cour juge les comptes des comptables publics. Cette fonction, la plus ancienne, consiste à vérifier la régularité des opérations de recettes et de dépenses effectuées par les comptables. En cas d'irrégularité, la Cour peut mettre le comptable en débet, c'est-à-dire le déclarer personnellement responsable du déficit constaté. La réforme issue de l'ordonnance du 23 mars 2022 a modernisé ce régime en substituant à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables un régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, élargissant ainsi le champ des personnes pouvant être mises en cause devant la Cour.

La deuxième mission est le contrôle de la gestion. La Cour vérifie la régularité, l'efficience et l'efficacité de la gestion des personnes publiques ou privées bénéficiant de financements publics. Ce contrôle s'étend à l'État et ses opérateurs, aux organismes de sécurité sociale, aux entreprises publiques, aux organismes bénéficiant de dons, ainsi qu'aux établissements et services médico-sociaux et aux cliniques privées. Pour mener ces contrôles, la Cour diligente des enquêtes, établit des rapports thématiques et publie un rapport annuel dans lequel elle dénonce les gaspillages et la mauvaise gestion de l'argent public.

La troisième mission est l'assistance au Parlement et au Gouvernement, consacrée par la révision constitutionnelle de 2008 et précisée par la loi du 3 février 2011. Les présidents des assemblées parlementaires peuvent saisir la Cour, qui doit rendre un rapport écrit dans les douze mois suivant sa saisine. Cette mission d'évaluation des politiques publiques a pris une importance croissante, faisant de la Cour un acteur majeur du débat public sur l'efficacité de l'action publique.

Les instruments d'action de la Cour

La Cour utilise plusieurs types de publications pour exercer son influence. Le rapport public annuel, publié chaque année en février, constitue l'événement le plus médiatisé. Il contient des insertions thématiques dénonçant des cas de mauvaise gestion, des suites données aux recommandations antérieures et un bilan de l'activité de la Cour.

Les rapports thématiques portent sur un sujet spécifique et font l'objet d'une publication distincte. À titre d'exemple, la Cour a réalisé en 2019, à la demande du Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale, une enquête sur « l'accès aux services publics dans les territoires ruraux », montrant que la qualité des services publics locaux est liée à la capacité des territoires ruraux de conserver leur population.

La Cour formule des recommandations et en assure le suivi. Bien qu'elle ne dispose pas de pouvoir de décision ou de sanction dans sa mission de contrôle de gestion, la publicité et la médiatisation croissante de ses rapports exercent une pression significative sur les administrations et les décideurs publics. Les travaux de la Cour s'adressent avant tout aux pouvoirs publics qui doivent en tirer les conclusions et prendre les mesures correctrices nécessaires.

Les chambres régionales et territoriales des comptes

La Cour des comptes est relayée au niveau local par les chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC), créées par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Ces juridictions financières exercent un triple contrôle sur les collectivités territoriales et les organismes qui s'y rattachent : un contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics locaux, un contrôle de la gestion des collectivités et un contrôle budgétaire portant sur le respect des règles d'équilibre et de sincérité budgétaires.

Le rapport annuel de la Cour des comptes intègre les problèmes de gestion relevés par les chambres régionales, assurant ainsi une couverture complète du territoire national. La Cour de discipline budgétaire et financière, juridiction distincte composée de membres de la Cour des comptes et du Conseil d'État, sanctionne les ordonnateurs et gestionnaires publics qui ont commis des infractions aux règles de gestion des finances publiques.

La Cour des comptes dans une perspective comparée

Le modèle français de la Cour des comptes, fondé sur une juridiction collégiale composée de magistrats, se distingue de deux autres modèles existant en droit comparé. Le modèle anglo-saxon repose sur un auditeur général (Comptroller and Auditor General au Royaume-Uni, Government Accountability Office aux États-Unis), personnalité unique nommée par le Parlement. Le modèle nordique repose sur des offices d'audit (Riksrevisionen en Suède) indépendants mais non juridictionnels. Le modèle français, que l'on retrouve dans de nombreux pays d'Europe continentale (Italie, Espagne, Portugal, Belgique), combine la fonction juridictionnelle et la fonction de contrôle au sein d'une même institution.

À retenir

• La Cour des comptes, créée en 1807, est à la fois une juridiction financière et une institution supérieure de contrôle des finances publiques, consacrée par l'article 47-2 de la Constitution.
• Elle exerce trois missions : juridictionnelle (jugement des comptes), contrôle de la gestion publique, et assistance au Parlement et au Gouvernement dans l'évaluation des politiques publiques.
• La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi du 3 février 2011 ont renforcé sa mission d'évaluation des politiques publiques.
• Les chambres régionales et territoriales des comptes, créées par la loi du 2 mars 1982, assurent le contrôle au niveau local.
• La publicité des rapports de la Cour compense l'absence de pouvoir de sanction dans sa mission de contrôle de gestion.