La coordination des compétences locales : chef de file, CTAP, délégations et mutualisations

Le mécanisme du chef de file : coordination sans tutelle

La multiplicité des intervenants dans l'exercice des compétences locales rend indispensable l'existence de mécanismes de coordination. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit à l'article 72 alinéa 5 de la Constitution la notion de collectivité chef de file. Ce dispositif permet au législateur d'autoriser une collectivité territoriale ou un groupement à organiser les modalités de l'action commune lorsqu'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités.

Le chef de file ne dispose cependant d'aucun pouvoir de contrainte sur les autres collectivités. Cette limitation résulte directement du principe constitutionnel de non-tutelle d'une collectivité sur une autre, consacré par le même article 72 alinéa 5 et confirmé par le Conseil d'État (CE, 12 décembre 2003, Département des Landes). Le Conseil constitutionnel a adopté une interprétation restrictive de cette notion, considérant que le chef de file peut « organiser » mais non « déterminer » les modalités de l'action commune (CC, décision n° 2008-567 DC du 24 juillet 2008). Cette jurisprudence constitutionnelle limite considérablement la portée opérationnelle du dispositif.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 a procédé à la répartition des rôles de chef de file entre les trois niveaux de collectivités. La région est chef de file en matière d'aménagement et de développement durable du territoire, de protection de la biodiversité, de climat, de qualité de l'air et de l'énergie, de politique de la jeunesse, de mobilités, et de soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche. Le département est chef de file pour l'action sociale, l'autonomie des personnes et la solidarité des territoires. La commune (ou l'intercommunalité) est chef de file pour la mobilité durable, les services publics de proximité, l'aménagement de l'espace et le développement local.

Le rapport Woerth de mai 2024 propose une réforme ambitieuse du chef de filât par voie de révision constitutionnelle, afin de permettre au chef de file de fixer les modalités d'action commune par voie réglementaire, lorsque la loi l'y habilite. Cette évolution conférerait au chef de file trois prérogatives exclusives : l'exercice du pouvoir réglementaire sur sa compétence, la planification et l'organisation des financements croisés.

La conférence territoriale de l'action publique

Créée par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) constitue l'instance de dialogue entre les différents niveaux de collectivités au sein de chaque région. Présidée par le président du conseil régional, elle réunit les exécutifs des collectivités territoriales et des EPCI composant la région.

La CTAP peut débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice des compétences, à la conduite des politiques publiques nécessitant une coordination, ou aux délégations de compétences entre collectivités. Elle peut également être saisie de la coordination des relations transfrontalières avec les collectivités territoriales étrangères situées dans le voisinage de la région (art. L. 1111-9-1 CGCT).

En pratique, l'efficacité de la CTAP est contestée. Le rapport Woerth de 2024 propose de la rendre optionnelle, voire de la remplacer par des mécanismes plus souples fondés sur des conventions et des contrats entre collectivités. La doctrine (notamment J.-B. Auby, Droit des collectivités locales) souligne que l'absence de pouvoir décisionnel de la CTAP limite considérablement son utilité comme outil de coordination.

Les délégations de compétences entre collectivités

La délégation de compétences constitue un instrument de coordination matérielle qui permet une adaptation souple de l'exercice des compétences sans modifier leur attribution législative. Deux types de délégation coexistent.

La délégation de l'État vers une collectivité territoriale ou un EPCI est régie par l'article L. 1111-8-1 du CGCT. L'État peut confier par convention l'exercice de certaines de ses compétences, sauf lorsque sont en cause des intérêts nationaux. La convention définit les objectifs, les moyens et les modalités de contrôle. La collectivité exerce ces compétences au nom et pour le compte de l'État, ce qui signifie que la responsabilité de l'État peut être engagée pour les actes pris dans ce cadre. La délégation est formalisée par décret.

La délégation entre collectivités de catégories différentes est prévue par l'article L. 1111-8 du CGCT. Une collectivité peut déléguer tout ou partie d'une compétence dont elle est attributaire à une collectivité d'une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre. Les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante. Une convention fixe la durée, les objectifs et les modalités de contrôle. Il est essentiel de distinguer la délégation du transfert de compétences : dans le transfert, la collectivité bénéficiaire exerce la compétence en son nom propre et dispose d'une réelle autonomie, tandis que dans la délégation, elle agit pour le compte du délégant.

Par ailleurs, un EPCI à fiscalité propre peut, avec l'accord unanime de ses communes membres et lorsque ses statuts l'y autorisent, déléguer à un département ou à une région tout ou partie d'une compétence transférée par les communes (art. L. 1111-8 CGCT).

Les mutualisations de services et de moyens

La mutualisation des services constitue un levier de rationalisation de l'action publique locale, encouragé par le législateur dans un contexte de contrainte budgétaire. Elle permet aux communes et à leur EPCI de rattachement de mettre en commun des moyens humains, matériels et financiers.

Plusieurs modalités de mutualisation existent. Une commune peut mettre à disposition d'un EPCI tout ou partie de ses services communaux pour l'exercice de compétences intercommunales. Réciproquement, un EPCI peut mettre ses services à disposition d'une ou plusieurs communes membres. Des services communs peuvent être créés entre les communes et leur intercommunalité pour l'exercice de fonctions support : ressources humaines, systèmes d'information, commande publique ou gestion financière. La loi impose l'élaboration d'un schéma de mutualisation des services dans chaque intercommunalité, devant être adopté dans l'année suivant le renouvellement général des conseils municipaux.

La création de communes nouvelles (loi du 16 mars 2015) constitue une forme aboutie de mutualisation, puisque l'ensemble des compétences sont exercées au niveau de la commune nouvelle, ce qui permet des économies d'échelle et une simplification de l'organisation administrative locale.

En droit comparé, la mutualisation rappelle les mécanismes de coopération intercommunale existant en Allemagne (Zweckverbände) ou les mancomunidades espagnoles, qui permettent aux communes de mettre en commun certains services dans un cadre conventionnel.

À retenir

• Le chef de file, inscrit à l'article 72 alinéa 5 de la Constitution, organise l'action commune mais ne peut exercer aucune tutelle sur les autres collectivités.
• La CTAP, créée par la loi MAPTAM de 2014, est l'instance de dialogue régionale entre collectivités, mais son efficacité est discutée.
• La délégation de compétences s'exerce au nom et pour le compte du délégant, à la différence du transfert où la collectivité bénéficiaire agit en son nom propre.
• Les mutualisations permettent la mise en commun de services entre communes et EPCI, formalisées dans un schéma de mutualisation obligatoire.
• Le rapport Woerth de 2024 propose de renforcer le pouvoir réglementaire du chef de file par une révision constitutionnelle.