La composition et les pouvoirs des membres du gouvernement

La structure gouvernementale française se caractérise par une grande souplesse, aucun texte constitutionnel ou organique ne fixant le nombre ni l'intitulé des ministères. Cette liberté d'organisation, instrument de politique gouvernementale, produit des effets juridiques et administratifs considérables.

La formation du gouvernement et la hiérarchie ministérielle

La composition du gouvernement est déterminée par un décret fixant l'organisation du gouvernement, signé par le Président de la République et contresigné par le Premier ministre, conformément à l'article 8 alinéa 2 de la Constitution. Ce décret est un acte à la fois politique et juridique : il crée la structure administrative de l'exécutif pour la durée du mandat gouvernemental.

La hiérarchie au sein du gouvernement distingue plusieurs catégories de membres. Les ministres d'État portent un titre purement honorifique qui traduit la volonté du Président et du Premier ministre de distinguer certaines personnalités, soit en raison de leur envergure politique, soit pour marquer l'importance accordée à un portefeuille, soit encore pour équilibrer les composantes d'une coalition. Ce titre ne confère aucune compétence juridique supplémentaire.

Les ministres de plein exercice sont placés à la tête d'un ministère et constituent les membres de droit du Conseil des ministres. Le Conseil d'État a reconnu qu'ils occupent le sommet de la hiérarchie administrative de leur département ministériel (CE, 12 novembre 1956, Compagnie marchande de Tunisie).

Les ministres délégués sont rattachés au Premier ministre ou à un ministre de plein exercice pour suivre un secteur particulier de l'action gouvernementale. Ils participent au Conseil des ministres.

Les secrétaires d'État occupent un rang inférieur dans la hiérarchie gouvernementale. Leur infériorité juridique se manifeste de plusieurs manières : ils n'assistent au Conseil des ministres que pour les affaires relevant de leurs attributions, leur contreseing n'est jamais nécessaire (CE, 24 juin 1955, Syndicat national des ingénieurs de la navigation aérienne), et ils ne peuvent signer seuls un décret (CE, 28 mai 1984, Ordre des avocats de Saint-Denis-de-la-Réunion). Cette dernière solution illustre le principe selon lequel le secrétaire d'État agit sous l'autorité du ministre auprès duquel il est placé.

Le pouvoir réglementaire spécialisé des ministres

Contrairement au Premier ministre, les ministres ne disposent pas d'un pouvoir réglementaire de droit commun. L'arrêt du Conseil d'État du 7 février 1936, Jamart, a cependant reconnu aux ministres un pouvoir réglementaire spécialisé : en tant que chefs de leurs services, ils peuvent prendre toutes les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous leur autorité.

Ce pouvoir se traduit concrètement par l'adoption d'arrêtés ministériels, qui peuvent être réglementaires (portée générale) ou individuels (concernant une personne identifiée). Les ministres peuvent ainsi réglementer les conditions d'accueil des usagers, organiser le fonctionnement interne de leurs services ou limiter l'exercice du droit de grève pour assurer la continuité du service public (CE, 7 juillet 1950, Dehaene, s'agissant du pouvoir du chef de service de réglementer la grève).

Les ministres peuvent également prendre des circulaires et instructions à destination de leurs agents. Le Conseil d'État distingue les circulaires interprétatives, qui se bornent à rappeler le droit existant, et les circulaires à caractère impératif, qui ajoutent des règles nouvelles et sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir (CE, Sect., 18 décembre 2002, Mme Duvignères).

Par ailleurs, les ministres exercent les attributions qui leur sont déléguées par le Premier ministre en application de l'article 21 de la Constitution, et celles que leur confèrent les décrets d'attribution pris après avis du Conseil d'État et délibérés en Conseil des ministres. Ils sont aussi investis du pouvoir hiérarchique sur l'ensemble des personnels de leur ministère, fonctionnaires comme contractuels, ce qui comprend les pouvoirs de nomination, d'avancement, de mutation et de sanction disciplinaire.

L'organisation interne des ministères

L'organisation des ministères obéit à une logique hiérarchique et pyramidale. L'unité de base la plus large est la direction, qui peut être horizontale (transversale à l'ensemble du ministère, comme la direction des ressources humaines ou la direction du budget) ou verticale (spécialisée dans un secteur d'activité, comme la direction générale de la santé).

À la tête de chaque direction se trouve un directeur d'administration centrale, nommé par décret du Président de la République en Conseil des ministres. Ces emplois sont dits "à la discrétion du gouvernement" (article 25 de la loi du 11 janvier 1984, aujourd'hui codifié dans le Code général de la fonction publique), ce qui signifie que leurs titulaires peuvent être nommés et révoqués librement, sans condition d'ancienneté ni procédure disciplinaire. La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a élargi cette catégorie d'emplois "à la décision du gouvernement".

Les directions se subdivisent en sous-directions, puis en bureaux, qui constituent généralement l'échelon opérationnel de base. Le décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration précise que les administrations centrales exercent un rôle de conception, d'animation, d'orientation, d'évaluation et de contrôle, tandis que la mise en œuvre des politiques publiques sur le terrain relève des services déconcentrés.

La prévention des conflits d'intérêts

Depuis la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les membres du gouvernement sont soumis à des obligations déclaratives renforcées. Ils doivent adresser à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts dans les deux mois suivant leur nomination. Ces déclarations sont rendues publiques. Le non-respect de ces obligations est pénalement sanctionné.

Ce dispositif s'inscrit dans une logique de prévention des conflits entre intérêts publics et intérêts privés, renforcée par la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, qui a étendu ces mécanismes à l'ensemble de la haute fonction publique.

À retenir

• La composition du gouvernement est fixée par décret sans contrainte constitutionnelle quant au nombre ou à l'intitulé des ministères.
• Le titre de ministre d'État est honorifique et ne confère aucune compétence juridique supplémentaire.
• Les ministres disposent d'un pouvoir réglementaire spécialisé (arrêt Jamart, CE, 7 février 1936), limité à l'organisation de leurs services.
• Les secrétaires d'État ont un statut juridiquement inférieur : pas de contreseing, pas de signature autonome des décrets, présence conditionnelle au Conseil des ministres.
• Les directeurs d'administration centrale sont nommés à la discrétion du gouvernement, ce qui implique une dimension politique dans ces nominations.