La commune, collectivité territoriale de proximité : origines et organisation

La commune constitue l'échelon le plus ancien et le plus proche des citoyens parmi les collectivités territoriales françaises. Son histoire, ses organes et ses règles de fonctionnement forment un socle fondamental du droit des collectivités territoriales.

Les origines historiques de la commune

L'institution communale trouve ses racines dans la Révolution française. Avant 1789, le territoire était découpé en circonscriptions hétérogènes (paroisses, seigneuries, communautés, villes) dont les périmètres se chevauchaient. Les lois des 14 et 22 décembre 1789 ont opéré une rupture radicale en créant environ 44 000 municipalités, toutes organisées selon un modèle uniforme et administrées par des élus. Ce nombre considérable, hérité du maillage paroissial, explique l'émiettement communal français qui persiste encore aujourd'hui, la France comptant environ 34 900 communes en 2025, soit plus que l'ensemble des communes de ses partenaires européens réunis.

Le principe électif a connu des vicissitudes. Abandonné sous le Premier Empire au profit de la nomination par le pouvoir central, il a été rétabli par la loi du 21 mars 1831 pour l'élection des conseillers municipaux, puis élargi par la loi du 3 juillet 1848 qui a institué le suffrage universel direct (masculin à l'époque). La loi municipale du 5 avril 1884, véritable charte communale, a consacré la commune comme collectivité territoriale dotée d'une clause générale de compétence : le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. Cette clause générale de compétence a été supprimée pour les départements et les régions par la loi NOTRe du 7 août 2015, mais elle a été maintenue pour les communes, confirmant leur vocation de collectivité à compétence générale de proximité.

Le conseil municipal : composition et élection

Le conseil municipal est l'assemblée délibérante de la commune. Sa composition varie selon la population, allant de 7 membres pour les communes de moins de 100 habitants à 69 membres pour celles de plus de 300 000 habitants, selon un tableau de 19 strates démographiques fixé par la loi du 19 novembre 1982, modifié par la loi du 17 mai 2013. Paris, Lyon et Marseille obéissent à un régime particulier issu de la loi PLM du 31 décembre 1982.

Les conditions d'éligibilité supposent d'avoir 18 ans révolus et d'être électeur de la commune ou inscrit au rôle des contributions directes (CE, 29 avril 2015, Élection municipale de Mâcon). Les citoyens de l'Union européenne résidant en France peuvent voter et être élus conseillers municipaux, en application de l'article 88-3 de la Constitution et de la directive 94/80/CE du 19 décembre 1994, mais ils ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint, car ces fonctions sont liées à l'exercice de la souveraineté nationale (participation à l'élection des sénateurs).

Une règle de résidence encadre la composition du conseil : dans les communes de plus de 500 habitants, les conseillers non résidents ne peuvent excéder le quart de l'effectif. Des inéligibilités frappent notamment les personnes privées du droit électoral et les majeurs placés sous tutelle ou sous curatelle.

Les modes de scrutin municipal

Le législateur a retenu deux modes de scrutin distincts, le seuil ayant été abaissé de 3 500 à 1 000 habitants par la loi du 17 mai 2013.

Dans les communes de moins de 1 000 habitants, l'élection se déroule au scrutin majoritaire plurinominal. Les candidats peuvent se présenter isolément ou en groupe. L'élection au premier tour requiert la majorité absolue des suffrages exprimés et un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits. À défaut, un second tour est organisé où la majorité relative suffit. En cas d'égalité, le candidat le plus âgé l'emporte.

Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le scrutin est un scrutin de liste à deux tours, combinant prime majoritaire et représentation proportionnelle. La liste arrivée en tête obtient la moitié des sièges (prime majoritaire), les sièges restants étant répartis à la proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne entre toutes les listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. Ce système, inspiré du scrutin régional, assure à la fois une majorité stable et une représentation du pluralisme. Entre les deux tours, les listes ayant obtenu au moins 10 % des suffrages peuvent se maintenir et celles ayant obtenu au moins 5 % peuvent fusionner avec une liste qualifiée. Ce mécanisme favorise les regroupements politiques.

La parité est imposée pour les listes dans les communes de 1 000 habitants et plus : chaque liste doit être composée alternativement d'un candidat de chaque sexe (article L. 264 du code électoral). Les conseillers sont élus pour un mandat de six ans.

Le fonctionnement du conseil municipal

Le conseil municipal adopte son règlement intérieur dans les six mois suivant son installation (obligatoire dans les communes de 1 000 habitants et plus). Il se réunit au moins une fois par trimestre, sur convocation du maire. Une convocation peut également être demandée par le préfet ou par le tiers des conseillers dans les communes de 3 500 habitants et plus (la majorité dans les communes plus petites).

Les délais de convocation sont strictement encadrés : trois jours francs dans les communes de moins de 3 500 habitants, cinq jours francs dans les autres. Le jour franc ne comprend ni le jour de départ ni celui d'arrivée (CE, 3 juin 1983, Mme Vincent). Le non-respect de ce délai constitue une irrégularité substantielle entraînant l'annulation de la délibération (CE, 9 mars 2007, M. Lefèvre). Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse doit accompagner la convocation (CAA Marseille, 10 juin 2016, Commune de Sorgues ; CE, 24 novembre 2020, Commune de Nieppe).

Le quorum exige la présence de la majorité des membres en exercice (CE, 22 mai 1986, Commune de la Teste-de-Buch). En cas de défaut, une nouvelle convocation est adressée à trois jours d'intervalle, sans condition de quorum. Les séances sont publiques, sauf décision de huis clos prise à la majorité absolue sur demande de trois conseillers ou du maire. Le maire préside et dispose seul de la police de l'assemblée, pouvant faire expulser tout perturbateur (CE, 2 octobre 1992, Malberg).

À retenir

• La commune, héritière des municipalités de 1789, est la seule collectivité territoriale ayant conservé la clause générale de compétence après la loi NOTRe de 2015.
• Le mode de scrutin municipal distingue un scrutin majoritaire plurinominal (communes de moins de 1 000 habitants) et un scrutin de liste à prime majoritaire avec représentation proportionnelle (communes de 1 000 habitants et plus).
• Les citoyens européens peuvent être élus conseillers municipaux mais ne peuvent pas exercer les fonctions de maire ou d'adjoint.
• Le quorum (majorité des membres en exercice) et les délais de convocation (3 ou 5 jours francs) conditionnent la validité des délibérations.
• La parité est obligatoire sur les listes électorales dans les communes de 1 000 habitants et plus.