La clause de compétence générale et la spécialisation des collectivités territoriales

Origine et signification de la clause de compétence générale

La clause de compétence générale constitue l'un des fondements historiques de la décentralisation française. Issue de la grande loi municipale du 5 avril 1884, elle permettait initialement au conseil municipal de « régler par ses délibérations les affaires de la commune ». Cette formulation, volontairement large, conférait aux communes une capacité d'initiative dans tous les domaines présentant un intérêt public local, sans qu'il soit nécessaire qu'un texte leur attribue expressément la compétence concernée. Le juge administratif a progressivement précisé les contours de cette notion d'intérêt local, exigeant notamment que l'intervention de la collectivité réponde à un besoin de la population et ne constitue pas une ingérence dans les attributions d'une autre personne publique (CE, 29 mars 1901, Casanova).

Cette clause a ensuite été étendue aux départements et aux régions par les lois de décentralisation de 1982-1983. L'article L. 3211-1 du CGCT reconnaissait au conseil départemental la capacité de statuer sur les affaires du département, tandis que l'article L. 4221-1 attribuait une compétence analogue au conseil régional. L'ensemble des catégories de collectivités territoriales disposait ainsi d'une habilitation générale à agir, sous réserve du respect de la légalité et de l'intérêt local.

La remise en cause progressive et la réforme de 2015

L'attribution de la clause de compétence générale à toutes les catégories de collectivités a engendré un phénomène d'enchevêtrement des compétences régulièrement dénoncé par la doctrine et les rapports officiels. Le rapport Lambert de 2007 et le rapport Balladur de 2009 ont particulièrement insisté sur la nécessité de clarifier la répartition des attributions locales pour améliorer la lisibilité de l'action publique et maîtriser la dépense.

Une première tentative de suppression a été opérée par la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, qui prévoyait la fin de la clause de compétence générale pour les départements et les régions à compter du 1er janvier 2015. Toutefois, la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 est revenue sur cette suppression en la rétablissant pour l'ensemble des collectivités. C'est finalement la loi NOTRe du 7 août 2015 qui a tranché définitivement la question en supprimant la clause de compétence générale pour les régions et les départements, tout en la conservant pour les communes.

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2015-717 DC du 6 août 2015, a validé cette suppression en considérant qu'elle ne portait pas atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution, dès lors que le législateur avait attribué des compétences suffisamment étendues à chaque catégorie de collectivité.

La spécialisation des compétences par catégorie

Depuis la loi NOTRe, les régions et les départements sont soumis au principe de spécialité : ils ne peuvent intervenir que dans les domaines de compétence que le législateur leur a expressément attribués. Cette logique de spécialisation se traduit par une répartition fonctionnelle claire.

Les régions se sont vu confier un rôle de pilotage en matière de développement économique (schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, ou SRDEII), d'aménagement du territoire (schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires, ou SRADDET), de transports (autorité organisatrice de la mobilité régionale depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, confirmée par la loi d'orientation des mobilités du 24 décembre 2019) et de formation professionnelle.

Les départements sont confortés dans leur vocation sociale avec la gestion du RSA, de l'APA (allocation personnalisée d'autonomie), de la protection de l'enfance (art. L. 221-1 CASF), ainsi que l'entretien de la voirie départementale et le soutien à l'ingénierie territoriale au profit des communes rurales.

Les communes, seules collectivités conservant la clause de compétence générale, demeurent les collectivités de proximité par excellence. Elles assurent la gestion des services publics locaux (eau, assainissement, collecte des déchets, urbanisme), l'état civil, les écoles primaires et l'action culturelle de proximité. Le transfert croissant de compétences vers les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre tend néanmoins à réduire leur champ d'intervention directe.

Le principe de subsidiarité en droit des collectivités territoriales

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit à l'article 72 alinéa 2 de la Constitution le principe de subsidiarité appliqué aux collectivités territoriales. Selon cette disposition, les collectivités ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon. Ce principe, d'inspiration européenne (art. 5 TUE), vise à rapprocher la décision publique du citoyen.

En pratique, la portée de ce principe demeure essentiellement programmatique. Le Conseil constitutionnel n'en a jamais fait une norme de référence pour censurer une loi de répartition des compétences. La doctrine (notamment B. Faure, Droit des collectivités territoriales) souligne que le législateur conserve une large marge d'appréciation dans l'attribution des compétences, le principe de subsidiarité jouant davantage comme un guide d'action politique que comme une contrainte juridique.

À retenir

• La clause de compétence générale, héritée de la loi du 5 avril 1884, a été supprimée pour les régions et les départements par la loi NOTRe du 7 août 2015, mais maintenue pour les communes.
• Les régions sont spécialisées dans le développement économique et l'aménagement du territoire, les départements dans l'action sociale et la solidarité territoriale.
• Le principe de subsidiarité, inscrit à l'article 72 alinéa 2 de la Constitution depuis 2003, donne vocation aux collectivités à exercer les compétences les mieux adaptées à leur échelon, mais sa portée juridique reste limitée.
• L'article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration, des compétences et des ressources des collectivités.
• Le mouvement de spécialisation vise à clarifier la répartition des compétences et à lutter contre l'enchevêtrement dénoncé par de nombreux rapports officiels.