Fondements constitutionnels et valeur juridique de la libre administration

Le principe de libre administration des collectivités territoriales constitue l'un des piliers du droit de la décentralisation en France. Son ancrage constitutionnel, progressivement consolidé depuis 1946, en fait un principe structurant de l'organisation territoriale de la République.

L'émergence historique du principe

La reconnaissance de la libre administration des collectivités territoriales s'inscrit dans un mouvement long de décentralisation amorcé dès les grandes lois de la IIIe République. La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux et la loi municipale du 5 avril 1884 posèrent les premières bases d'une autonomie locale, sans toutefois élever cette autonomie au rang constitutionnel.

C'est la Constitution du 27 octobre 1946 qui, dans son titre X, a véritablement constitutionnalisé l'existence des collectivités territoriales. L'article 87 disposait que les collectivités s'administrent librement par des conseils élus au suffrage universel. L'article 88 prévoyait un contrôle administratif exercé par les délégués du gouvernement dans les départements, tandis que l'article 89 renvoyait à des lois organiques le soin d'étendre les libertés départementales et communales.

La Constitution du 4 octobre 1958, dans son titre XII consacré aux collectivités territoriales, a repris et approfondi ces acquis. L'article 72 alinéa 3 affirme solennellement que les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus, dans les conditions prévues par la loi. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003, souvent qualifiée d'"Acte II de la décentralisation", a enrichi considérablement ce dispositif en inscrivant à l'article 1er de la Constitution que l'organisation de la République est décentralisée.

La consécration par le Conseil constitutionnel

La valeur constitutionnelle du principe de libre administration a été explicitement reconnue par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 29 mai 1979, dite "Territoire de Nouvelle-Calédonie". Dans cette décision fondatrice, le Conseil a jugé que le législateur n'avait méconnu ni le principe de séparation des pouvoirs, ni les dispositions constitutionnelles qui consacrent la libre administration des collectivités territoriales. Cette formulation, sans rattachement à un article précis de la Constitution, confère au principe une portée autonome.

Depuis cette décision, le Conseil constitutionnel veille au respect de ce principe dans le cadre de son contrôle de constitutionnalité des lois. Ce contrôle peut s'exercer de deux manières. D'une part, le contrôle a priori, sur saisine parlementaire ou présidentielle avant la promulgation de la loi (article 61 de la Constitution). D'autre part, depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, le contrôle a posteriori par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), prévue à l'article 61-1 de la Constitution. Ce mécanisme permet à tout justiciable de contester, à l'occasion d'un litige, la conformité d'une disposition législative aux droits et libertés que la Constitution garantit, par renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation.

Le Conseil constitutionnel constate rarement une atteinte effective au principe de libre administration. Toutefois, certaines décisions ont marqué la jurisprudence. Dans sa décision du 17 mars 2011, le Conseil a invalidé des dispositions législatives qui privaient de garanties suffisantes l'exercice de la libre administration des communes de Polynésie française. La décision QPC du 25 avril 2014, "Commune de Thonon-les-Bains", a également illustré la protection du principe dans le domaine intercommunal.

La hiérarchie entre principes constitutionnels

Le principe de libre administration n'est pas absolu et doit être concilié avec d'autres principes de valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel procède à un contrôle in concreto pour déterminer, au cas par cas, la prévalence de tel ou tel principe.

Le principe de liberté de l'enseignement l'emporte sur la libre administration. Ainsi, dans sa décision du 13 janvier 1994, le Conseil a jugé que le législateur pouvait prévoir l'octroi d'aides des collectivités territoriales aux établissements d'enseignement privés, sans que les conditions essentielles d'application puissent varier d'un territoire à l'autre en fonction des décisions locales.

Le principe d'égalité des citoyens devant la loi prévaut également. Le Conseil a censuré des dispositions permettant aux collectivités de fixer librement les modalités de leurs aides lorsque cette liberté aboutissait à rompre l'égalité de traitement entre les administrés (CC, 13 janvier 1994).

Le principe de continuité des services publics prime aussi sur la libre administration, comme l'a affirmé la décision du 28 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Lyon et Marseille (loi PLM).

En doctrine, certains auteurs, comme Louis Favoreu, ont qualifié la libre administration de "liberté fondamentale constitutionnellement protégée", tandis que d'autres, comme Jean-Claude Douence, ont insisté sur sa nature de "principe d'organisation" plutôt que de véritable droit subjectif.

La reconnaissance comme liberté fondamentale par le juge administratif

Le Conseil d'État a franchi une étape majeure en reconnaissant au principe de libre administration la qualité de liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative. L'arrêt de principe est l'ordonnance du 18 janvier 2001, "Commune de Venelles", dans laquelle le juge des référés du Conseil d'État a admis qu'une collectivité territoriale puisse invoquer cette liberté dans le cadre du référé-liberté.

Cette jurisprudence a été confirmée et précisée par l'ordonnance du 12 juin 2002, "Commune de Fauillet", dans laquelle le juge a considéré qu'un établissement public de coopération intercommunale portait atteinte à la libre administration des communes en exerçant prématurément, à leur place, des compétences devant lui être transférées ultérieurement.

La reconnaissance comme liberté fondamentale ouvre la voie au référé-liberté, procédure d'urgence permettant d'obtenir du juge, dans un délai de principe de 48 heures, toutes les mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle l'administration aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale. Cette voie de recours constitue une garantie procédurale essentielle pour les collectivités territoriales.

Il convient de souligner que cette reconnaissance s'inscrit dans un mouvement plus large d'extension des libertés fondamentales aux personnes morales de droit public, le juge administratif ayant également reconnu le droit de propriété des personnes publiques et le principe d'égalité entre personnes morales.

À retenir

• Le principe de libre administration est consacré par l'article 72 alinéa 3 de la Constitution et sa valeur constitutionnelle a été reconnue par la décision du 29 mai 1979 du Conseil constitutionnel.
• Depuis la QPC (article 61-1), le respect de ce principe peut être contrôlé même après la promulgation de la loi.
• Le Conseil constitutionnel concilie in concreto la libre administration avec d'autres principes constitutionnels (égalité, continuité du service public, liberté de l'enseignement) qui peuvent prévaloir.
• Le Conseil d'État a qualifié la libre administration de liberté fondamentale (CE, 18 janvier 2001, Commune de Venelles), ouvrant la voie au référé-liberté.
• La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a renforcé l'ancrage constitutionnel de la décentralisation en inscrivant son principe à l'article 1er de la Constitution.