De la tutelle préfectorale au contrôle de légalité : fondements et évolution du contrôle des actes locaux

Le passage historique de la tutelle au contrôle a posteriori

Avant la grande réforme décentralisatrice de 1982, le préfet exerçait sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics une véritable tutelle administrative. Ce régime se caractérisait par deux mécanismes principaux : d'une part, un système d'approbation préalable pour certaines délibérations limitativement énumérées, et d'autre part, un pouvoir d'annulation des délibérations contraires à la légalité, celles-ci n'entrant en vigueur qu'après un certain délai suivant leur dépôt en préfecture.

La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a opéré un bouleversement fondamental en supprimant cette tutelle. Désormais, les actes des collectivités territoriales sont exécutoires de plein droit dès lors que deux conditions cumulatives sont réunies : leur publicité (publication ou notification aux intéressés) et leur transmission au représentant de l'État. Ce basculement d'un contrôle a priori vers un contrôle a posteriori constitue l'un des piliers de la décentralisation française.

Le fondement constitutionnel du contrôle administratif

Le contrôle de légalité trouve son assise dans l'article 72, alinéa 6 de la Constitution, qui confie au représentant de l'État la charge « des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Le Conseil constitutionnel a précisé dans sa décision du 25 février 1982 (n° 82-137 DC) que ce contrôle devait permettre d'assurer le respect des lois par les collectivités territoriales, tout en excluant tout retour à un régime de tutelle.

Cette exigence constitutionnelle implique que le législateur ne saurait ni supprimer tout contrôle sur les actes des collectivités, ni rétablir un contrôle d'opportunité. Le Conseil constitutionnel veille à ce que le dispositif législatif garantisse un contrôle effectif de la légalité, sans franchir la ligne qui le séparerait d'une tutelle déguisée (CC, 17 janvier 2002, n° 2001-454 DC, à propos de la loi relative à la Corse).

Il convient de souligner que le contrôle de légalité ne porte que sur les actes administratifs adoptés par les collectivités en tant que personnes publiques décentralisées. Les actes pris par le maire en qualité d'agent de l'État (état civil, élections, police judiciaire) relèvent du pouvoir hiérarchique du préfet et non du déféré préfectoral. De même, les actes de droit privé échappent à ce contrôle, sous réserve de la théorie des actes détachables des contrats de droit privé, reconnue par le Tribunal des conflits (TC, 14 décembre 2000, Commune de Baie-Mahault).

La distinction avec d'autres formes de contrôle

Le contrôle de légalité exercé par le préfet ne doit pas être confondu avec d'autres mécanismes de contrôle pesant sur les collectivités territoriales. Le contrôle budgétaire, exercé par les chambres régionales des comptes, porte sur le respect des règles budgétaires et comptables (inscription des dépenses obligatoires, équilibre réel du budget, date de vote). Le contrôle financier relève de la Cour des comptes et des chambres régionales. Enfin, le contrôle de la légalité électorale obéit à des règles propres.

En droit comparé, le modèle français de contrôle a posteriori se distingue du système allemand où les Länder exercent un contrôle juridique (Rechtsaufsicht) mais aussi un contrôle d'opportunité (Fachaufsicht) sur les tâches déléguées. Le Royaume-Uni a longtemps appliqué la doctrine ultra vires, limitant strictement les collectivités à leurs compétences expresses, avant l'assouplissement opéré par le Localism Act de 2011.

À retenir

• La loi du 2 mars 1982 a remplacé la tutelle préfectorale par un contrôle a posteriori portant exclusivement sur la légalité des actes locaux.
• L'article 72, alinéa 6 de la Constitution fonde la mission de contrôle administratif du représentant de l'État.
• Seuls les actes administratifs des collectivités agissant en tant que personnes décentralisées sont soumis au déféré préfectoral, à l'exclusion des actes pris au nom de l'État et des actes de droit privé (sauf actes détachables).
• Le contrôle de légalité se distingue du contrôle budgétaire (chambres régionales des comptes) et du contrôle financier.
• Le Conseil constitutionnel veille à ce que le contrôle reste effectif sans jamais reconstituer une forme de tutelle.