Création, modification et évolution des groupements intercommunaux

La vie juridique des EPCI obéit à un régime complexe qui articule l'initiative des communes et le pouvoir du représentant de l'État. Les procédures de création, de modification du périmètre, de transformation et de fusion sont encadrées par des règles précises, progressivement consolidées depuis la loi Chevènement du 12 juillet 1999.

La procédure de création d'un EPCI

La création d'un EPCI suppose le respect de deux exigences préalables. D'une part, une commune ne peut adhérer qu'à un seul EPCI à fiscalité propre (principe d'exclusivité), tout en pouvant être membre de plusieurs EPCI sans fiscalité propre. D'autre part, le périmètre du groupement doit respecter le principe de continuité territoriale et d'absence d'enclaves (CE, 28 décembre 2005, Commune de Poigny), garantissant la cohérence spatiale de l'intercommunalité.

L'initiative de la création peut émaner de deux sources. La première est communale : une ou plusieurs délibérations de conseils municipaux sont transmises au préfet, qui dispose d'une faculté discrétionnaire d'y donner suite ou non. La seconde est préfectorale : le représentant de l'État peut engager le processus de sa propre initiative, après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), instance composée d'élus communaux, intercommunaux, départementaux et régionaux, et présidée par le préfet.

Le préfet prend ensuite un arrêté de délimitation du périmètre, dans un délai de deux mois. À ce stade, sa liberté est totale : il peut inclure dans le périmètre des communes qui s'opposent au regroupement (CE, 2 octobre 1996, Commune de Bourg-Charente). Les communes comprises dans le périmètre disposent alors de trois mois pour se prononcer, le silence valant acceptation.

L'accord est exprimé selon une majorité qualifiée (ou combinée) : soit les deux tiers des conseils municipaux représentant plus de la moitié de la population, soit la moitié au moins des conseils municipaux représentant les deux tiers de la population. Cette majorité doit inclure le conseil municipal de la commune la plus peuplée lorsque sa population excède le quart de la population totale (pour les EPCI à fiscalité propre) ou le conseil de la commune concernée pour les syndicats.

Le préfet adopte ensuite l'arrêté de création, sous une réserve : le périmètre ne peut être identique à celui du département. Les statuts mentionnent la liste des communes, le siège, les compétences transférées et, le cas échéant, la durée de l'EPCI.

Les modifications du périmètre et des compétences

La vie de l'EPCI n'est pas figée après sa création. Trois types de modifications statutaires sont possibles.

S'agissant des compétences, les communes peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, des compétences facultatives supplémentaires, avec les biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice. Le transfert de compétences emporte de plein droit la mise à disposition des biens et des personnels correspondants, conformément aux articles L. 5211-17 et suivants du CGCT.

S'agissant du périmètre, celui-ci peut être étendu par adjonction de nouvelles communes, par arrêté préfectoral, à l'initiative des conseils municipaux intéressés, de l'organe délibérant de l'EPCI ou du préfet. Le retrait d'une commune est possible, sauf pour les communautés urbaines et les métropoles, qui sont soumises à un régime d'irrévocabilité de l'adhésion. Le retrait nécessite le consentement de l'organe délibérant de l'EPCI et l'accord des conseils municipaux dans les conditions de majorité requises pour la création.

S'agissant de l'organisation, des modifications sont possibles après délibération de l'organe délibérant et accord des conseils municipaux à la majorité qualifiée.

La transformation et la fusion d'EPCI

La transformation permet à un EPCI à fiscalité propre de changer de catégorie lorsqu'il exerce déjà les compétences requises pour la catégorie supérieure. Par exemple, une communauté de communes peut se transformer en communauté d'agglomération si elle remplit les conditions de population et de compétences. La transformation requiert une délibération favorable de l'organe délibérant et l'accord des communes dans les conditions de majorité de création.

La fusion d'EPCI, encouragée par les réformes successives, constitue un levier majeur de rationalisation. Elle est décidée par arrêté préfectoral, après accord des conseils municipaux selon la majorité qualifiée combinée (deux tiers/moitié ou moitié/deux tiers). Une condition supplémentaire est exigée : cette majorité doit inclure au moins un tiers des conseils municipaux de chacun des EPCI dont la fusion est envisagée, ce qui garantit qu'aucun groupement n'est absorbé contre la volonté de la quasi-totalité de ses membres.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a considérablement accéléré le mouvement de fusion en relevant le seuil minimal des EPCI à fiscalité propre à 15 000 habitants (avec des adaptations possibles à 5 000 habitants en zone de faible densité). Cette réforme a entraîné une diminution spectaculaire du nombre d'EPCI, passé de plus de 2 000 à environ 1 250 en quelques années.

À retenir

• La création d'un EPCI peut être initiée par les communes ou par le préfet, et repose sur un arrêté préfectoral de périmètre puis un arrêté de création.
• La majorité qualifiée combinée (deux tiers/moitié ou moitié/deux tiers) est requise pour la création, le retrait et la plupart des modifications statutaires.
• Le périmètre doit respecter la continuité territoriale et l'absence d'enclaves (CE, 2005, Commune de Poigny).
• Le retrait d'une commune est impossible dans les communautés urbaines et les métropoles.
• La fusion d'EPCI exige l'accord d'au moins un tiers des conseils municipaux de chacun des EPCI concernés.