Communautés urbaines, d'agglomération et de communes : trois niveaux d'intégration intercommunale

Les origines de l'intercommunalité de projet en France

L'intercommunalité à fiscalité propre s'est construite progressivement autour de trois structures distinctes, correspondant à des niveaux d'intégration croissants. Les communautés de communes, créées par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République (loi ATR), visent à fédérer les communes rurales. Les communautés d'agglomération, instituées par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi Chevènement), ciblent les ensembles urbains moyens. Les communautés urbaines, dont l'origine remonte à la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966, représentent la forme la plus intégrée en dessous de la métropole.

Cette architecture à trois niveaux se distingue des modèles étrangers. En Allemagne, par exemple, les Gemeindeverbände ne connaissent pas une telle gradation législative. En Italie, les unioni di comuni obéissent à un régime plus souple. Le modèle français se caractérise ainsi par une volonté de calibrer l'intercommunalité selon la taille et la nature du territoire.

Les communautés urbaines : le haut degré d'intégration

La communauté urbaine est un EPCI à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave formant un ensemble de plus de 250 000 habitants. La loi du 31 décembre 1966 en a créé quatre d'office (Lille, Bordeaux, Strasbourg, Lyon), dans un contexte de planification urbaine volontariste. Plusieurs d'entre elles sont devenues depuis des métropoles.

Les communes s'associent au sein d'un espace de solidarité pour élaborer un projet commun de développement urbain. Lorsque la communauté comprend des quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce projet intègre un volet de cohésion sociale et urbaine. La communauté urbaine est créée sans limitation de durée.

Le bloc de compétences exercées de plein droit est particulièrement étendu : développement économique, social et culturel ; aménagement de l'espace ; équilibre social de l'habitat ; politique de la ville ; gestion des services d'intérêt collectif ; protection de l'environnement ; création et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

La communauté urbaine peut en outre exercer pour le compte du département des compétences en matière d'action sociale ou de voirie, par le biais d'une convention qui précise l'étendue et les conditions financières de la délégation ainsi que les modalités de mise à disposition des services départementaux. Ce mécanisme conventionnel, distinct du transfert de compétences, préserve la titularité départementale de la compétence tout en permettant un exercice de proximité.

Les communautés d'agglomération : le maillage des villes moyennes

La communauté d'agglomération, créée par la loi Chevènement du 12 juillet 1999, est un EPCI à fiscalité propre regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave, formant un ensemble de plus de 50 000 habitants autour d'une ou plusieurs communes-centre de plus de 15 000 habitants.

Le législateur a prévu plusieurs dérogations aux seuils pour faciliter la création de ces structures. Le seuil de 15 000 habitants ne s'applique pas lorsque la communauté comprend le chef-lieu du département ou la commune la plus importante du département. Le seuil de 50 000 habitants est abaissé à 30 000 habitants lorsque la communauté comprend le chef-lieu départemental. D'autres exceptions figurent à l'article L. 5216-1 du CGCT.

Les compétences exercées de plein droit couvrent le développement économique, l'aménagement de l'espace, l'équilibre social de l'habitat, la politique de la ville, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (compétence GEMAPI transférée par la loi MAPTAM), l'accueil des gens du voyage, ainsi que la collecte et le traitement des déchets ménagers. L'article L. 5216-5 du CGCT en dresse l'énumération précise.

Une originalité notable réside dans le mécanisme des compétences optionnelles : la communauté d'agglomération doit choisir au moins trois compétences parmi sept, incluant notamment l'assainissement des eaux usées, l'eau ou l'action sociale d'intérêt communautaire. Ce système permet une adaptation aux réalités locales tout en garantissant un socle minimal d'intégration. Le Conseil constitutionnel a validé ce mécanisme dans sa décision n° 99-414 DC du 8 juillet 1999, considérant qu'il ne portait pas atteinte au principe de libre administration des communes.

Les communautés de communes : le socle de l'intercommunalité rurale

La communauté de communes, créée par la loi ATR du 6 février 1992, est la forme la plus souple d'intercommunalité à fiscalité propre. Elle regroupe plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave, sans condition de seuil démographique. Son objet est d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace.

Contrairement aux autres catégories d'EPCI à fiscalité propre, la communauté de communes peut être créée pour une durée déterminée fixée dans les statuts, bien qu'elle soit le plus souvent constituée sans limitation de durée.

Ses compétences obligatoires, exercées de plein droit, portent sur l'aménagement de l'espace, le développement économique, la GEMAPI, les aires d'accueil des gens du voyage et la collecte et le traitement des déchets ménagers. Des compétences facultatives peuvent être exercées en lieu et place des communes, conformément à l'article L. 5214-16 du CGCT.

La communauté de communes peut passer une convention avec le département pour exercer des compétences d'action sociale. En outre, lorsque son périmètre est identique à celui d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte, elle est substituée de plein droit à ce syndicat pour la totalité de ses compétences. Ce mécanisme de substitution, prévu par le législateur, vise à rationaliser la carte intercommunale en évitant les doublons institutionnels.

La loi NOTRe du 7 août 2015 a fixé un seuil minimal de 15 000 habitants pour la création des communautés de communes, avec des dérogations possibles en zone de montagne ou pour les territoires à faible densité. Cette réforme a conduit à une réduction significative du nombre de communautés de communes en France.

Tableau comparatif des seuils et compétences

Les quatre catégories d'EPCI à fiscalité propre se distinguent par des seuils démographiques croissants : aucun seuil pour les communautés de communes (sauf le plancher de 15 000 habitants depuis la loi NOTRe), 50 000 habitants pour les communautés d'agglomération, 250 000 habitants pour les communautés urbaines, et 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants pour les métropoles de droit commun. Le volume de compétences obligatoires croît parallèlement, la métropole disposant du bloc le plus étendu.

À retenir

• Les communautés urbaines (seuil de 250 000 habitants, loi de 1966) constituent la forme la plus intégrée d'EPCI en dessous de la métropole, avec un bloc de compétences très étendu et la possibilité d'exercer des compétences départementales par convention.
• Les communautés d'agglomération (seuil de 50 000 habitants autour d'une commune-centre de 15 000, loi Chevènement de 1999) combinent compétences obligatoires et compétences optionnelles (au moins trois parmi sept).
• Les communautés de communes (loi ATR de 1992, seuil de 15 000 habitants depuis la loi NOTRe) représentent le socle de l'intercommunalité rurale, avec la possibilité d'être créées pour une durée déterminée.
• La substitution de plein droit de la communauté de communes à un syndicat couvrant le même périmètre vise à rationaliser la carte intercommunale.
• Le mécanisme conventionnel avec le département (action sociale, voirie) est commun à toutes les catégories mais ne constitue pas un transfert de compétences.