Les accords de libre-échange de l'Union européenne : compétence exclusive, mixité résiduelle et contrôle juridictionnel de la politique commerciale commune

La politique commerciale commune de l'Union européenne connaît une actualité soutenue. La multiplication des accords de libre-échange conclus ou négociés par l'Union (CETA avec le Canada, accord avec le Japon, négociations avec le Mercosur, l'Australie ou l'Inde) soulève des questions fondamentales sur la répartition des compétences entre l'Union et ses États membres, sur le contrôle démocratique de ces accords et sur leur compatibilité avec le droit de l'Union. L'avis 2/15 de la Cour de justice du 16 mai 2017, relatif à l'accord de libre-échange UE-Singapour, a constitué un tournant dans la délimitation de la compétence exclusive de l'Union en matière commerciale.

Le fondement de la compétence exclusive : articles 3 et 207 TFUE

Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) consacre la politique commerciale commune comme une compétence exclusive de l'Union (article 3, paragraphe 1, point e). L'article 207 TFUE en définit le contenu : il englobe les modifications tarifaires, la conclusion d'accords commerciaux portant sur les échanges de marchandises et de services, les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle, les investissements directs étrangers, ainsi que les mesures de libéralisation et de défense commerciale.

Cette compétence exclusive signifie que seule l'Union peut légiférer et adopter des actes juridiquement contraignants dans ce domaine, les États membres ne pouvant le faire que s'ils y sont habilités par l'Union ou pour mettre en œuvre ses actes (article 2, paragraphe 1, TFUE). Le traité de Lisbonne a sensiblement élargi cette compétence en y intégrant les investissements directs étrangers et en supprimant certaines exceptions qui existaient auparavant pour les services culturels et audiovisuels ou les services sociaux, d'éducation et de santé (qui demeurent toutefois soumis à l'unanimité au Conseil).

La procédure de conclusion des accords internationaux est régie par l'article 218 TFUE. La Commission négocie sur la base d'un mandat du Conseil, qui autorise ensuite la signature et la conclusion de l'accord. Le Parlement européen doit donner son approbation pour les accords couvrant des domaines soumis à la procédure législative ordinaire, ce qui inclut la politique commerciale depuis le traité de Lisbonne.

L'avis 2/15 de la CJUE : la délimitation entre compétence exclusive et compétences partagées

L'avis 2/15 du 16 mai 2017, rendu à la demande de la Commission européenne, porte sur la nature de la compétence de l'Union pour conclure l'accord de libre-échange avec Singapour. La Cour a jugé que la quasi-totalité des dispositions de cet accord relevait de la compétence exclusive de l'Union au titre de la politique commerciale commune ou de la compétence exclusive accessoire fondée sur l'article 3, paragraphe 2, TFUE.

Cependant, la Cour a identifié deux domaines échappant à la compétence exclusive : d'une part, les investissements de portefeuille (par opposition aux investissements directs étrangers, seuls mentionnés à l'article 207 TFUE) et, d'autre part, le mécanisme de règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE). Pour ces deux volets, la compétence est partagée entre l'Union et les États membres, ce qui impose la conclusion d'un accord mixte nécessitant la ratification par chaque État membre selon ses procédures constitutionnelles.

Cet avis a eu des conséquences pratiques considérables. La Commission a tiré les enseignements de cette jurisprudence en séparant désormais, dans les accords commerciaux, le volet relevant de la compétence exclusive (libre-échange stricto sensu) du volet relatif à la protection des investissements, afin d'accélérer l'entrée en vigueur du premier. L'accord UE-Japon (JEFTA), entré en vigueur le 1er février 2019, illustre cette approche : il ne contient pas de chapitre sur la protection des investissements, qui fait l'objet de négociations séparées.

L'avis 1/17 sur le CETA : compatibilité du tribunal des investissements avec le droit de l'Union

L'avis 1/17 du 30 avril 2019, relatif à l'accord économique et commercial global entre l'Union et le Canada (CETA), a porté sur la compatibilité du système juridictionnel des investissements (Investment Court System, ICS) avec les traités. Ce mécanisme, conçu comme une alternative aux tribunaux arbitraux ad hoc traditionnels, prévoit un tribunal de première instance et un tribunal d'appel composés de membres nommés conjointement par les parties.

La Cour a conclu à la compatibilité de ce mécanisme avec le droit de l'Union, en soulignant que le tribunal du CETA ne porterait pas atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union, dès lors qu'il n'a pas compétence pour interpréter ou appliquer le droit de l'Union autrement que comme un fait, et que ses sentences ne peuvent pas avoir pour effet d'empêcher les institutions de l'Union de faire fonctionner le cadre constitutionnel de celle-ci. La Cour a toutefois posé des conditions, notamment que le mécanisme ne porte pas atteinte au principe de confiance mutuelle entre États membres ni au droit d'accès à un tribunal indépendant et impartial.

La question démocratique : transparence et contrôle parlementaire

La négociation des accords de libre-échange soulève des enjeux démocratiques importants. Le Parlement européen dispose d'un droit d'approbation (article 218, paragraphe 6, point a, v, TFUE), qui lui confère un pouvoir de veto mais pas un pouvoir d'amendement. Le Parlement a utilisé ce pouvoir de manière notable en rejetant l'accord commercial anti-contrefaçon (ACTA) en 2012.

Lorsque l'accord est mixte, les parlements nationaux interviennent également dans le processus de ratification. Le cas de la Wallonie, qui a temporairement bloqué la signature du CETA en octobre 2016 en raison du refus du Parlement wallon de donner son autorisation, a illustré les difficultés liées à la mixité des accords. Ce blocage a conduit à s'interroger sur l'efficacité d'un processus de ratification impliquant plus de trente assemblées parlementaires.

Par ailleurs, la transparence des négociations commerciales a fait l'objet de progrès significatifs. La Commission publie désormais les mandats de négociation (après autorisation du Conseil), les textes consolidés des propositions et des rapports réguliers au Parlement européen. Le Médiateur européen a également contribué à renforcer la transparence par ses enquêtes sur l'accès aux documents de négociation.

Enjeux pour les concours

Le candidat doit maîtriser plusieurs éléments essentiels. Premièrement, la distinction entre compétences exclusives et compétences partagées en matière de politique commerciale, fondée sur les articles 3 et 207 TFUE, telle que précisée par l'avis 2/15 de la CJUE du 16 mai 2017. Deuxièmement, la notion d'accord mixte et ses conséquences procédurales (nécessité de ratification par chaque État membre). Troisièmement, la compatibilité des mécanismes de règlement des différends investisseur-État avec l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union (avis 1/17 du 30 avril 2019). Quatrièmement, le rôle du Parlement européen dans la politique commerciale depuis le traité de Lisbonne (droit d'approbation en vertu de l'article 218, paragraphe 6, TFUE).

Les références clés à retenir sont : les articles 2, 3 et 207 TFUE pour les fondements de la compétence, l'article 218 TFUE pour la procédure de conclusion des accords internationaux, l'avis 2/15 du 16 mai 2017 pour la délimitation entre compétence exclusive et compétences partagées, et l'avis 1/17 du 30 avril 2019 pour la compatibilité du mécanisme ICS du CETA avec les traités. Le candidat doit également connaître la stratégie institutionnelle de séparation des accords commerciaux et des accords d'investissement adoptée par la Commission à la suite de l'avis 2/15, ainsi que les enjeux démocratiques liés au contrôle parlementaire de la politique commerciale.