L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional : entre obligations européennes de libéralisation, résistances nationales et recomposition du service public ferroviaire
Le processus d'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs connaît une accélération décisive en France. Depuis le 25 décembre 2023, date butoir fixée par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 modifié par le règlement (UE) 2016/2338 (dit « quatrième paquet ferroviaire – pilier politique »), les autorités organisatrices de transport (AOT) régionales peuvent attribuer leurs contrats de service public de transport ferroviaire par voie d'appel d'offres. Plusieurs régions ont engagé des procédures de mise en concurrence : la région Sud (Provence-Alpes-Côte d'Azur) a attribué en 2024 un premier lot à Transdev, les régions Hauts-de-France et Île-de-France ont lancé des appels d'offres portant sur des lignes TER et RER. La SNCF, opérateur historique détenteur de la quasi-totalité du trafic conventionné, voit son monopole structurellement remis en cause. En mars 2026, le bilan des premières attributions concurrentielles fait apparaître des résultats contrastés : amélioration de l'offre sur certaines lignes, mais aussi difficultés opérationnelles liées au transfert de personnel et à l'accès aux infrastructures gérées par SNCF Réseau.
Le cadre juridique européen : la libéralisation progressive du rail
L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire résulte d'un processus législatif européen engagé dès 1991 avec la directive 91/440/CEE, qui a posé le principe de séparation comptable entre gestion de l'infrastructure et exploitation des services. Les trois « paquets ferroviaires » successifs (2001, 2004, 2007) ont progressivement étendu les droits d'accès au réseau. Le quatrième paquet ferroviaire, adopté en 2016, comprend un pilier technique (interopérabilité, sécurité – directives 2016/797 et 2016/798) et un pilier politique (règlement 2016/2338 modifiant le règlement 1370/2007). Ce dernier texte impose, à compter du 25 décembre 2023, le recours à la procédure de mise en concurrence pour l'attribution des contrats de service public de transport ferroviaire, tout en prévoyant des exceptions limitées (art. 5, §3bis à §6 du règlement 1370/2007 modifié) : attribution directe en cas de caractéristiques structurelles ou géographiques particulières du marché, de faible valeur du contrat, ou de situation d'urgence. La CJUE a précisé le cadre de ces exceptions, notamment dans l'arrêt Rhenus Veniro (C-292/15, 27 octobre 2016), en rappelant que l'attribution directe demeure dérogatoire et doit être strictement motivée.
Le droit européen impose également la non-discrimination dans l'accès à l'infrastructure ferroviaire (directive 2012/34/UE, dite « refonte du premier paquet ferroviaire »), principe dont le respect conditionne l'effectivité de la concurrence. Le gestionnaire d'infrastructure, en France SNCF Réseau, doit garantir un accès équitable aux sillons (créneaux horaires de circulation) et aux installations de service (gares, ateliers de maintenance), conformément à l'article 13 de la directive 2012/34/UE et au règlement d'exécution (UE) 2017/2177.
La transposition en droit interne : la loi pour un nouveau pacte ferroviaire
La France a transposé le pilier politique du quatrième paquet ferroviaire par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire et ses ordonnances d'application, notamment l'ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018. Le code des transports (art. L. 2121-17-1 et suivants) organise désormais les modalités de mise en concurrence des contrats de service public de transport ferroviaire régional. Les régions, en tant qu'AOT compétentes en vertu de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 (loi NOTRe) et de l'article L. 2121-3 du code des transports, disposent du pouvoir d'attribuer ces contrats selon les procédures prévues par le règlement 1370/2007.
La loi de 2018 a également transformé la SNCF en société anonyme à capitaux publics (effective au 1er janvier 2020), supprimant le statut d'EPIC. Le transfert des salariés de l'opérateur sortant vers le nouvel attributaire est encadré par les articles L. 2121-21 et suivants du code des transports, qui prévoient un droit au transfert avec maintien des garanties sociales, inspiré de la jurisprudence européenne sur le transfert d'entreprise (directive 2001/23/CE ; CJUE, Scattolon, C-108/10, 6 septembre 2011). Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi de 2018, a validé le dispositif en considérant que la mise en concurrence poursuivait un objectif d'intérêt général d'amélioration du service public (CC, décision n° 2018-763 DC du 8 mars 2018, Loi d'habilitation).
Les enjeux contentieux : accès au réseau, obligations de service public et contrôle du juge
L'ouverture à la concurrence soulève des contentieux spécifiques. L'Autorité de régulation des transports (ART), autorité administrative indépendante créée par la loi du 4 août 2014 (anciennement ARAFER), veille au respect de l'accès non discriminatoire au réseau et aux installations de service. Elle peut être saisie de différends relatifs à l'accès aux infrastructures (art. L. 1263-2 du code des transports). Le Conseil d'État a confirmé l'étendue de ses pouvoirs dans un arrêt Flixtrain (CE, 28 mai 2021, n° 441172), en validant la compétence de l'ART pour sanctionner les pratiques discriminatoires de SNCF Réseau.
La qualification de service d'intérêt économique général (SIEG) au sens de l'article 106, §2, TFUE demeure centrale. Les compensations versées par les régions aux opérateurs attributaires doivent respecter les critères posés par la CJUE dans l'arrêt Altmark (C-280/00, 24 juillet 2003) pour ne pas constituer des aides d'État : définition claire des obligations de service public, paramètres de compensation préalablement établis, absence de surcompensation, et — en l'absence de mise en concurrence — référence à une entreprise moyenne bien gérée. Le recours à la mise en concurrence satisfait en principe le quatrième critère Altmark, sécurisant le régime des compensations.
Le Conseil d'État a par ailleurs précisé les contours du contrôle juridictionnel sur les actes des régions en matière ferroviaire, notamment sur la régularité des procédures de mise en concurrence et la détermination du périmètre des lots (CE, avis, 22 novembre 2019, n° 397665, sur la portée des obligations de publicité et de transparence issues du règlement 1370/2007).
La dimension sociale et territoriale : service public et cohésion des territoires
L'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire régional interpelle la notion française de service public, héritière de la jurisprudence du Conseil d'État (CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers) et des principes de continuité, d'égalité et d'adaptabilité (lois de Rolland). Le risque d'un « écrémage » des lignes rentables au détriment des dessertes périurbaines ou rurales est régulièrement invoqué. Le règlement 1370/2007 y répond en autorisant les AOT à imposer des obligations de service public (art. 1er et 2) et à définir le périmètre géographique et la consistance de l'offre dans le contrat de service public.
Le droit à la mobilité, consacré par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d'orientation des mobilités (LOM) et rattaché au principe constitutionnel de liberté d'aller et venir (CC, décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979), constitue un garde-fou. La CEDH a également reconnu la dimension sociale du droit au transport dans le contexte des obligations positives découlant de l'article 8 de la Convention (droit au respect de la vie privée), sans toutefois consacrer un droit subjectif autonome au transport.
Enjeux pour les concours
Le candidat aux concours de la fonction publique doit maîtriser l'articulation entre le droit de l'Union européenne et le droit interne en matière de libéralisation des services publics en réseau. Les références indispensables sont : le règlement (CE) n° 1370/2007 modifié par le règlement (UE) 2016/2338 (mise en concurrence obligatoire des contrats de service public ferroviaire) ; la directive 2012/34/UE (accès au réseau) ; la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 (nouveau pacte ferroviaire) ; les articles L. 2121-17-1 et suivants du code des transports. La jurisprudence européenne Altmark (CJUE, 2003) sur les compensations de service public et Rhenus Veniro (CJUE, 2016) sur les exceptions à la mise en concurrence sont essentielles. En droit interne, le rôle de l'ART et la jurisprudence du Conseil d'État sur l'accès au réseau (Flixtrain, 2021) doivent être connus. Le candidat doit être capable de situer cette libéralisation dans le cadre plus large de la théorie du SIEG (art. 14 et 106, §2, TFUE, Protocole n° 26 annexé au TFUE) et de la conciliation entre concurrence et service public, problématique transversale aux épreuves de droit public et de droit de l'Union européenne.