Le blocage hongrois du processus décisionnel européen : les limites de l'unanimité et les perspectives de réforme du droit de l'Union européenne

Dans le contexte de la crise au Moyen-Orient et du choc pétrolier provoqué par le blocage du détroit d'Ormuz, l'Union européenne peine à adopter une réponse commune. La Hongrie de Viktor Orbán a opposé son veto à plusieurs reprises aux tentatives de sanctions coordonnées et aux déclarations communes sur le conflit, paralysant le Conseil européen. Ce blocage, qui s'inscrit dans une stratégie plus large de Budapest consistant à utiliser le droit de veto comme levier politique, illustre de manière spectaculaire les limites structurelles du processus décisionnel européen fondé sur l'unanimité en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC).

Le cadre juridique de l'unanimité dans les traités européens

Le traité sur l'Union européenne (TUE) consacre le principe de l'unanimité au Conseil pour les décisions relevant de la PESC (article 24 TUE) et de la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). L'article 31, paragraphe 1, TUE dispose que « les décisions relevant du présent chapitre sont prises par le Conseil européen et le Conseil statuant à l'unanimité ». Ce principe reflète la souveraineté des États membres dans le domaine régalien par excellence qu'est la politique étrangère.

Toutefois, le traité prévoit des mécanismes d'assouplissement. L'abstention constructive, prévue à l'article 31, paragraphe 1, alinéa 2, TUE, permet à un État de ne pas participer à une décision sans pour autant la bloquer, à condition que les États s'abstenant ne représentent pas plus d'un tiers des États membres pondérés. La clause passerelle de l'article 31, paragraphe 3, TUE autorise le Conseil européen à décider, à l'unanimité, que le Conseil statuera à la majorité qualifiée dans certains domaines de la PESC, à l'exclusion des décisions ayant des implications militaires ou relevant de la défense.

En pratique, ces mécanismes restent largement inutilisés. L'abstention constructive n'a été mobilisée qu'à de rares occasions, et aucune clause passerelle n'a jamais été activée en matière de PESC, précisément parce que leur activation requiert elle-même l'unanimité.

La jurisprudence de la CJUE et les limites du contrôle juridictionnel

La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) exerce un contrôle limité sur les actes relevant de la PESC, conformément à l'article 275 TFUE. Ce dernier exclut en principe la compétence de la Cour, sauf pour le contrôle des mesures restrictives à l'encontre de personnes physiques ou morales (CJUE, 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15) et pour la délimitation entre la PESC et les autres politiques de l'Union.

Dans l'arrêt Rosneft, la Cour a affirmé sa compétence pour contrôler la légalité des décisions PESC prévoyant des mesures restrictives, au nom du respect de l'État de droit. Cette jurisprudence a été confirmée par l'arrêt Bank Refah Kargaran c. Conseil (CJUE, 6 octobre 2020, C-134/19 P), qui a étendu la responsabilité extracontractuelle de l'Union aux actes PESC.

Néanmoins, le veto d'un État membre au Conseil ne constitue pas un acte susceptible de recours. Il relève de la souveraineté de l'État et du jeu institutionnel prévu par les traités. La CJUE ne dispose d'aucun instrument pour sanctionner un usage abusif ou systématique du droit de veto, ce qui laisse cette question dans le champ exclusivement politique.

L'article 7 TUE et la procédure de sanctions contre un État membre

Face aux dérives hongroises, l'Union a activé, dès septembre 2018, la procédure de l'article 7, paragraphe 1, TUE à l'encontre de la Hongrie, sur initiative du Parlement européen (résolution du 12 septembre 2018). Cette procédure permet de constater « un risque clair de violation grave » des valeurs de l'Union visées à l'article 2 TUE (dignité humaine, liberté, démocratie, État de droit).

Cependant, le passage au stade de l'article 7, paragraphe 2, TUE, qui permet de constater « l'existence d'une violation grave et persistante » et ouvre la voie à la suspension des droits de vote de l'État concerné, requiert l'unanimité du Conseil européen (hors l'État concerné). La Pologne ayant longtemps annoncé qu'elle s'opposerait à toute sanction contre la Hongrie (et réciproquement), le mécanisme est resté bloqué. Le changement de gouvernement à Varsovie en 2023 a certes modifié la donne, mais l'unanimité demeure difficile à atteindre.

Parallèlement, le règlement 2020/2092 relatif à la conditionnalité liée à l'État de droit, validé par la CJUE dans ses arrêts du 16 février 2022 (Hongrie c. Parlement et Conseil, C-156/21, et Pologne c. Parlement et Conseil, C-157/21), a ouvert une voie alternative en permettant la suspension des fonds européens. La Commission a ainsi gelé plusieurs milliards d'euros de fonds de cohésion destinés à la Hongrie, exerçant une pression financière significative.

Les perspectives de réforme : vers un dépassement de l'unanimité ?

Le débat sur la réforme du processus décisionnel européen s'est intensifié. Le rapport du groupe franco-allemand d'experts, remis en septembre 2023, préconisait l'extension de la majorité qualifiée à certains domaines de la PESC. Le Parlement européen, dans sa résolution du 22 novembre 2023 sur la révision des traités, a demandé la suppression de l'unanimité pour les sanctions, les missions civiles de la PSDC et les décisions en matière de droits de l'homme.

Plusieurs mécanismes alternatifs existent déjà dans les traités sans nécessiter de révision. La coopération renforcée (articles 326 à 334 TFUE), qui permet à un minimum de neuf États membres d'avancer ensemble, est théoriquement applicable à la PESC (article 329, paragraphe 2, TFUE), bien qu'elle n'ait jamais été utilisée dans ce domaine. La coopération structurée permanente (CSP), prévue à l'article 42, paragraphe 6, TUE et activée en décembre 2017, offre un modèle de géométrie variable en matière de défense.

Enfin, le recours à l'article 48 TUE (révision ordinaire des traités) pour supprimer ou réduire le champ de l'unanimité reste l'option la plus ambitieuse mais aussi la plus difficile, car elle requiert elle-même l'accord unanime des États membres et la ratification par chacun d'entre eux.

Enjeux pour les concours

Le blocage hongrois constitue un cas d'étude transversal mêlant droit institutionnel de l'Union, protection de l'État de droit et géopolitique. Le candidat doit maîtriser les articles clés du TUE (articles 2, 7, 24, 31 et 42) ainsi que les mécanismes de la coopération renforcée (articles 326 à 334 TFUE). La jurisprudence de la CJUE sur le contrôle des actes PESC (arrêts Rosneft de 2017 et Bank Refah Kargaran de 2020) et sur la conditionnalité État de droit (arrêts du 16 février 2022, C-156/21 et C-157/21) est incontournable.

Sur le plan de la réflexion, il convient de retenir que le dilemme entre souveraineté des États et efficacité décisionnelle est au coeur de la construction européenne. L'unanimité, garantie contre la marginalisation des petits États, se transforme en instrument de blocage lorsqu'elle est utilisée à des fins de marchandage politique. Les pistes de réforme (clause passerelle, coopération renforcée, révision des traités) doivent être présentées avec leurs avantages et leurs limites respectives. Enfin, le lien entre ce blocage institutionnel et la crise géopolitique actuelle au Moyen-Orient permet d'illustrer concrètement les conséquences de l'incapacité de l'Union à parler d'une seule voix sur la scène internationale.