Régime présidentiel ou régime parlementaire : les scénarios d'une VIe République

Le débat sur une éventuelle VIe République conduit à s'interroger sur le type de régime qui pourrait succéder à l'actuel. Les constitutionnalistes n'envisagent fondamentalement que deux hypothèses, d'ailleurs contradictoires : l'instauration d'un régime présidentiel pur ou la restauration d'un véritable régime parlementaire. Chacune de ces pistes se heurte à des objections sérieuses qui invitent à la prudence.

Le régime présidentiel : une tentation récurrente

Le régime présidentiel se définit par une séparation stricte des pouvoirs : le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sont indépendants l'un de l'autre, ni le président ne pouvant dissoudre l'assemblée, ni cette dernière ne pouvant renverser le gouvernement par une motion de censure. L'attrait théorique d'un tel régime réside dans l'autonomie qu'il conférerait au Parlement, libéré de l'emprise de l'exécutif : le président présiderait et le Parlement légiférerait dans sa sphère propre.

Cette hypothèse a été examinée et rejetée par le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, dit comité Balladur, dans son rapport remis en 2007. Les raisons de ce rejet tiennent tant à l'histoire constitutionnelle française qu'aux expériences étrangères.

Les enseignements de l'histoire constitutionnelle française

L'expérience française des régimes présidentiels est particulièrement dissuasive. La France a connu trois régimes reposant sur une séparation stricte des pouvoirs, et chacun s'est terminé par un échec. La Constitution du 3 septembre 1791, premier texte constitutionnel français, organisait une monarchie constitutionnelle à séparation rigide des pouvoirs entre le roi et l'Assemblée législative. L'absence de mécanismes de collaboration entre les pouvoirs a conduit à un blocage institutionnel résolu par la violence révolutionnaire et l'exécution de Louis XVI le 21 janvier 1793.

Le Directoire (Constitution du 5 fructidor an III, 22 août 1795) reposait sur un exécutif collégial de cinq directeurs strictement séparé du Corps législatif bicaméral (Conseil des Cinq-Cents et Conseil des Anciens). L'impossibilité de résoudre les conflits entre les pouvoirs autrement que par des coups de force (les « journées » du 18 fructidor an V et du 30 prairial an VII) a abouti au coup d'État du 18 Brumaire an VIII (9 novembre 1799) par Napoléon Bonaparte.

La IIe République (Constitution du 4 novembre 1848) avait instauré un président élu au suffrage universel direct face à une Assemblée nationale unique, sans mécanisme de dissolution ni de responsabilité gouvernementale. Le conflit entre Louis-Napoléon Bonaparte et l'Assemblée s'est résolu par le coup d'État du 2 décembre 1851.

Le dénominateur commun de ces trois expériences est l'absence de soupape de sécurité institutionnelle : lorsqu'un conflit survient entre les pouvoirs, il ne peut se résoudre que par la force, faute de mécanisme constitutionnel de régulation (dissolution ou motion de censure).

Les expériences étrangères

Hors de France, le bilan des régimes présidentiels est mitigé. En Amérique latine, les présidentialismes ont souvent dégénéré en régimes autoritaires ou en crises institutionnelles récurrentes, en raison de l'absence de contre-pouvoirs suffisants. Les régimes présidentiels africains présentent des caractéristiques similaires, avec une tendance marquée à l'hyper-présidence et à la personnalisation du pouvoir. La Russie post-soviétique, sous la Constitution de 1993, illustre comment un régime formellement semi-présidentiel peut dériver vers un présidentialisme autoritaire.

Seuls les États-Unis offrent l'exemple d'un régime présidentiel fonctionnant de manière relativement satisfaisante, mais cette réussite s'explique par des facteurs spécifiques difficilement transposables : le fédéralisme, qui constitue un contre-pouvoir territorial puissant ; la Cour suprême, garante de l'équilibre constitutionnel depuis l'arrêt Marbury v. Madison (1803) ; l'indiscipline partisane, qui permet des alliances transversales au Congrès ; et une culture politique du compromis. Malgré ces garde-fous, le système américain n'est pas exempt de blocages, comme l'illustrent les crises du government shutdown liées à l'impossibilité d'adopter le budget fédéral.

La restauration d'un régime parlementaire : un retour aux sources constitutionnelles

L'alternative consiste à restaurer un véritable régime parlementaire, dans lequel le Premier ministre, émanant de la majorité parlementaire, serait le véritable chef de l'exécutif, tandis que le président de la République se cantonnerait à un rôle d'arbitre. Cette option, préconisée plutôt par des auteurs de sensibilité de gauche (Olivier Duhamel, Bastien François, Dominique Rousseau), se heurte à un paradoxe fondamental.

La Constitution de 1958, dans sa lettre, est déjà celle d'un régime parlementaire. L'article 5 assigne au président un rôle d'arbitre. L'article 20 dispose que le gouvernement « détermine et conduit la politique de la nation ». L'article 49 organise la responsabilité politique du gouvernement devant l'Assemblée nationale. L'article 50 prévoit que le Premier ministre remet la démission du gouvernement au président après le vote d'une motion de censure. La cohabitation a d'ailleurs démontré que cette lecture parlementaire du texte pouvait fonctionner effectivement.

Dès lors, le problème n'est pas dans le texte mais dans la pratique. La présidentialisation du régime résulte de la légitimité populaire que confère au président l'élection au suffrage universel direct. Pour restaurer un véritable régime parlementaire, il faudrait logiquement supprimer cette élection directe, ce qui paraît politiquement irréalisable tant elle est devenue le scrutin le plus mobilisateur de la vie politique française.

Les limites intrinsèques du régime parlementaire

Le régime parlementaire présente lui-même des faiblesses qui relativisent son attrait. Il peut paradoxalement apparaître comme moins démocratique que le système présidentialiste actuel. Dans un régime parlementaire, le chef du gouvernement peut n'être que le produit de tractations entre partis politiques à la chambre basse, sans avoir été choisi directement par les électeurs. Un changement de gouvernement peut intervenir en cours de législature, par le jeu d'une motion de censure ou d'une question de confiance, sans consultation populaire.

En outre, la personnalisation du pouvoir n'est pas l'apanage des régimes présidentiels. Les exemples étrangers le démontrent abondamment. Au Royaume-Uni, le Premier ministre dispose d'une prééminence considérable dans le système de Westminster. En Allemagne, le chancelier, protégé par la défiance constructive, domine la vie politique fédérale. En Espagne, le président du gouvernement occupe une position centrale. Même en Italie, malgré un système longtemps caractérisé par l'instabilité ministérielle, la figure du président du Conseil a acquis une visibilité croissante, notamment sous les gouvernements Berlusconi et Renzi.

L'idée d'un régime primo-ministériel, avancée notamment par les animateurs de la Convention pour la VIe République, consisterait à faire du Premier ministre le véritable pivot du régime, responsable devant le Parlement et disposant de la plénitude du pouvoir exécutif, le président étant réduit à un rôle purement honorifique. Ce modèle se rapprocherait du système pratiqué dans les monarchies parlementaires européennes (Royaume-Uni, Espagne, Belgique, Pays-Bas) où le monarque règne mais ne gouverne pas.

À retenir

• Le régime présidentiel pur se caractérise par une séparation stricte des pouvoirs sans dissolution ni responsabilité gouvernementale, ce qui crée un risque de blocage institutionnel.
• Les trois expériences françaises de régime présidentiel (1791, Directoire, IIe République) se sont toutes terminées par la violence ou un coup d'État.
• Le modèle présidentiel américain fonctionne grâce à des facteurs spécifiques (fédéralisme, Cour suprême, indiscipline partisane) difficilement transposables.
• La Constitution de 1958 est déjà, dans sa lettre, un régime parlementaire (articles 5, 20, 49, 50), mais la pratique présidentialiste en a modifié la nature.
• La personnalisation du pouvoir autour du chef de l'exécutif s'observe également dans les régimes parlementaires étrangers (Royaume-Uni, Allemagne, Espagne).