Les perspectives fédérales de l'Union européenne : du fédéralisme a-étatique à la Fédération

Au-delà de l'analyse de ce que l'Union européenne n'est pas, la réflexion constitutionnelle contemporaine s'efforce de penser ce qu'elle pourrait devenir. Deux voies principales s'offrent à la doctrine : la construction d'un État fédéral européen classique ou l'invention d'une forme inédite de fédéralisme au-delà de l'État, parfois désignée sous le nom de « Fédération ».

L'hypothèse d'un État fédéral européen

L'idée des « États-Unis d'Europe » est ancienne. Victor Hugo l'évoquait dès 1849 lors du Congrès de la Paix à Paris. Winston Churchill y faisait référence dans son discours de Zurich en 1946. Le Manifeste de Ventotene (1941), rédigé par Altiero Spinelli et Ernesto Rossi, constitue le texte fondateur du fédéralisme européen militant, prônant une fédération dotée d'une armée commune, d'un gouvernement fédéral et d'un parlement élu.

Sur le plan théorique, la transformation de l'UE en État fédéral supposerait la réunion de plusieurs conditions. Il faudrait d'abord l'adoption d'une Constitution européenne (et non plus de simples traités entre États souverains), acte constituant par lequel un peuple européen se donnerait une organisation politique. Il faudrait ensuite le transfert de la Kompetenz-Kompetenz à l'échelon fédéral, ce qui signifierait que les États membres perdraient leur qualité de « maîtres des traités ». Enfin, l'Union devrait se doter des attributs régaliens classiques : monopole de la contrainte légitime, politique étrangère et de défense unifiées, pouvoir fiscal propre.

Le projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe (2004) a représenté une tentative d'aller dans cette direction, sans pour autant franchir le pas vers un État fédéral. Le rejet de ce texte par référendum en France (29 mai 2005, 54,68 % de non) et aux Pays-Bas (1er juin 2005, 61,6 % de non) a illustré la résistance démocratique à toute évolution perçue comme une dissolution des souverainetés nationales.

Les obstacles à un État fédéral européen sont considérables. L'absence d'un demos européen unifié, c'est-à-dire d'un peuple politique européen se reconnaissant comme tel, constitue un argument fréquemment invoqué, notamment par la Cour constitutionnelle allemande. La diversité linguistique (24 langues officielles), la persistance de cultures politiques nationales très différentes et l'attachement des peuples à leur souveraineté rendent peu probable, à court terme, la naissance d'un tel État.

Le fédéralisme a-étatique : penser au-delà de l'État

Face à ces difficultés, une partie de la doctrine propose de sortir du cadre étatique pour penser le fédéralisme européen. Le concept de fédéralisme a-étatique suggère que l'on peut organiser un système fédéral sans que l'entité qui en résulte soit nécessairement un État. Cette approche rompt avec l'identification traditionnelle entre fédéralisme et État fédéral.

Le philosophe Jürgen Habermas a plaidé pour une « constellation postnationale » dans laquelle la légitimité démocratique ne reposerait plus exclusivement sur le cadre étatique national mais s'articulerait à plusieurs niveaux. Le concept de patriotisme constitutionnel (Verfassungspatriotismus), qu'il a emprunté à Dolf Sternberger, suggère qu'un lien politique peut se fonder sur l'adhésion à des principes constitutionnels communs plutôt que sur une identité nationale partagée.

En droit, cette approche trouve un écho dans la notion de gouvernance multi-niveaux (multilevel governance), théorisée notamment par Ingolf Pernice sous le terme de constitutionnalisme multi-niveaux (Verfassungsverbund). Selon cette conception, la Constitution européenne n'est pas un document unique mais un ensemble composé des constitutions nationales et des traités européens, formant un système constitutionnel composite. L'Union et les États membres participent conjointement d'un même ordre constitutionnel sans que l'un absorbe l'autre.

La théorie de la Fédération selon Olivier Beaud

Le constitutionnaliste français Olivier Beaud a proposé, dans sa Théorie de la Fédération (2007), de réhabiliter la Fédération comme catégorie juridique autonome, distincte à la fois de la confédération et de l'État fédéral. La Fédération, au sens de Beaud, se caractérise par un pacte fédératif entre des entités politiques qui conservent leur existence propre tout en créant une entité nouvelle dotée de compétences réelles.

Contrairement à la confédération, la Fédération dispose d'un pouvoir normatif qui s'impose aux citoyens des États fédérés. Contrairement à l'État fédéral, elle ne prétend pas absorber la souveraineté de ses membres. La souveraineté y est, selon l'expression de Beaud, « divisée » ou « partagée » entre le niveau fédéral et le niveau fédéré, ce qui rompt avec le dogme de l'indivisibilité de la souveraineté hérité de Jean Bodin et de la tradition française.

Cette théorie s'inscrit dans une tradition intellectuelle qui remonte aux penseurs du fédéralisme du XIXe siècle, notamment Pierre-Joseph Proudhon (Du principe fédératif, 1863) et les juristes allemands de l'école du Bundesstaat. Elle permet de penser l'UE non pas comme une forme dégénérée ou inachevée d'État, mais comme une forme politique à part entière, répondant à sa propre logique.

Le principe de primauté : fondement fragile du fédéralisme européen

Le principe de primauté du droit de l'Union sur les droits nationaux constitue la clé de voûte de l'architecture juridique européenne. Affirmé par la jurisprudence de la Cour de justice (Costa c/ ENEL, 1964 ; Internationale Handelsgesellschaft, 17 décembre 1970 ; Simmenthal, 9 mars 1978), ce principe signifie que toute norme de droit de l'Union, y compris le droit dérivé, prévaut sur toute norme nationale, y compris constitutionnelle.

Cependant, ce principe n'est inscrit dans aucun traité. La Déclaration n° 17 annexée au traité de Lisbonne se borne à rappeler la jurisprudence constante de la Cour de justice, sans lui conférer de base textuelle explicite. Cette fragilité formelle est exploitée par les juridictions nationales qui, tout en acceptant la primauté en principe, lui opposent des limites tirées de leur constitution.

Outre les exemples français, allemand et italien déjà évoqués, le Tribunal constitutionnel polonais a franchi un pas supplémentaire en jugeant, dans sa décision du 7 octobre 2021, que certaines dispositions du TUE étaient incompatibles avec la Constitution polonaise, remettant directement en cause la primauté. Cette décision, prononcée dans un contexte de conflit politique entre Varsovie et Bruxelles sur l'État de droit, a révélé la vulnérabilité du principe de primauté face à des gouvernements déterminés à invoquer la souveraineté nationale.

La protection de la primauté repose sur plusieurs mécanismes : le recours en manquement (articles 258-260 TFUE), le renvoi préjudiciel (article 267 TFUE) qui assure l'interprétation uniforme du droit de l'Union, et la possibilité de sanctions financières contre les États récalcitrants. La Commission européenne, en tant que « gardienne des traités », joue un rôle central dans ce dispositif.

La pyramide des normes intégrant le droit de l'Union

L'intégration du droit de l'Union dans la hiérarchie des normes nationales pose un défi à la théorie kelsénienne de la pyramide. En France, la jurisprudence du Conseil d'État (CE, Ass., 30 octobre 2009, Perreux) et de la Cour de cassation (Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Jacques Vabre) reconnaît la supériorité des traités et du droit dérivé de l'Union sur la loi ordinaire, conformément à l'article 55 de la Constitution. Mais le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État maintiennent la suprématie de la Constitution dans l'ordre interne (CE, Ass., 30 octobre 1998, Sarran ; CC, 10 juin 2004, Économie numérique).

Il en résulte une pyramide dédoublée : du point de vue du droit de l'Union (tel qu'interprété par la CJUE), le droit européen prime sur tout, y compris les constitutions nationales. Du point de vue des ordres juridiques nationaux, la constitution reste au sommet mais les normes européennes prévalent sur la loi. Cette dualité reflète la nature hybride de l'Union et l'absence de résolution définitive de la question de la souveraineté.

À retenir

• L'hypothèse d'un État fédéral européen se heurte à l'absence de demos européen, à la diversité linguistique et culturelle, et au refus démocratique exprimé lors des référendums de 2005.
• Le fédéralisme a-étatique (Habermas, Pernice) propose de penser un ordre constitutionnel composite qui ne se réduit pas au modèle étatique.
• La théorie de la Fédération d'Olivier Beaud offre une catégorie juridique autonome fondée sur la souveraineté partagée, distincte de la confédération et de l'État fédéral.
• Le principe de primauté du droit de l'Union, bien que fondamental, ne repose sur aucune base textuelle explicite dans les traités et se heurte aux réserves des cours constitutionnelles nationales.
• La pyramide des normes intégrant le droit de l'Union est dédoublée : primauté absolue du point de vue européen, suprématie constitutionnelle du point de vue national.