Régime parlementaire et régime présidentiel : une distinction à réévaluer

La doctrine constitutionnelle classique oppose deux modèles d'organisation du pouvoir fondés sur la séparation des pouvoirs : le régime parlementaire, caractérisé par la collaboration, et le régime présidentiel, présenté comme un régime de séparation rigide. Cette distinction, bien qu'omniprésente dans l'enseignement du droit constitutionnel, résiste mal à l'examen des pratiques institutionnelles.

Le régime parlementaire : un modèle aux contours incertains

Né en Grande-Bretagne au cours du XVIIIe siècle, le régime parlementaire se définit traditionnellement par une série de critères : un exécutif bicéphale (chef de l'État et chef du gouvernement), l'irresponsabilité politique du chef de l'État, un gouvernement issu de la majorité parlementaire et responsable devant elle, le contreseing ministériel, le droit de dissolution et le partage de l'initiative législative.

La responsabilité gouvernementale devant le Parlement peut être mise en jeu à l'initiative du gouvernement lui-même (question de confiance) ou des députés (motion de censure, interpellation sous la IIIe République, motion de défiance en Italie). L'instabilité gouvernementale qui en a résulté sous les IIIe et IVe Républiques françaises et en Italie a conduit à l'élaboration de procédures de parlementarisme rationalisé, concept forgé par Boris Mirkine-Guetzévitch.

On distingue le parlementarisme dualiste (ou orléaniste), où le gouvernement est responsable à la fois devant le chef de l'État et devant le Parlement, du parlementarisme moniste, où la responsabilité ne s'exerce que devant le Parlement. La Ve République illustre les ambiguïtés de cette classification puisqu'elle présente les traits principaux du régime parlementaire tout en conférant à son président des prérogatives sans commune mesure avec celles du monarque britannique.

L'examen historique révèle le caractère largement contingent de ces critères. L'effacement du chef de l'État et l'émergence du gouvernement de cabinet résulteraient des absences fréquentes de George Ier de Hanovre (1714-1727) et de la confiance qu'il accordait à son ministre Robert Walpole. La responsabilité politique des ministres est née historiquement du souhait d'éviter la responsabilité pénale et le risque de condamnation à mort. Le bipartisme britannique, qui assure la stabilité des majorités, est le fruit du scrutin majoritaire uninominal à un tour et non d'une logique institutionnelle intrinsèque.

Le critère de la responsabilité gouvernementale a d'ailleurs largement perdu sa pertinence en Grande-Bretagne : le dernier gouvernement contraint de démissionner par une motion de censure de la Chambre des communes fut celui de James Callaghan en 1979. Les Premiers ministres suivants ont été renversés par des mises en minorité au sein de leur propre parti.

La nature contestée du régime parlementaire

Walter Bagehot qualifie le système britannique de "fusion presque complète des pouvoirs exécutif et législatif", le Cabinet constituant "un Comité du Corps législatif élu pour être le Corps exécutif" (1867). Cette analyse a conduit plusieurs auteurs à y voir non pas une séparation mais une confusion des pouvoirs au profit du Parlement (Carré de Malberg, Mirkine-Guetzévitch) ou du gouvernement. Pour Ramsay Muir, "le pouvoir est passé d'abord de la Couronne au Parlement, et ensuite du Parlement au gouvernement" et "dire que le Parlement contrôle le cabinet est une absurdité" (1937). Le régime parlementaire peut ainsi être analysé comme un gouvernement d'assemblée, un gouvernement de cabinet ou une oscillation entre les deux (Joseph-Barthélémy).

Le régime présidentiel : une séparation moins rigide qu'on ne le dit

L'expression "régime présidentiel" ne signifie pas que le président détient tous les pouvoirs, mais simplement que l'exécutif est monocéphale et que son chef ne dépend pas du Congrès. Bagehot utilise le premier l'expression "gouvernement présidentiel" (1867) pour opposer le système américain au système britannique et y voit le véritable régime de séparation des pouvoirs. Woodrow Wilson lui préfère l'expression "gouvernement congressionnel" pour souligner la prédominance du Congrès (1885).

Les critères classiques du régime présidentiel (monocéphalisme, vice-président successeur, initiative législative réservée au Congrès, absence de dissolution) doivent être nuancés. L'absence de responsabilité politique est à relativiser au vu de l'usage de la procédure d'impeachment : déclenchée contre John Tyler (1843), Andrew Johnson (1868), Richard Nixon (1974, qui démissionna), Bill Clinton (1998) et deux fois contre Donald Trump (2019 et 2021), cette procédure pénale revêt dans la pratique une dimension éminemment politique. Le président dispose par ailleurs d'un droit de veto dont il fait un large usage, et son pouvoir de nomination est limité par les avis du Sénat, notamment pour les juges de la Cour suprême.

La montée en puissance de l'exécutif, appelée "présidence impériale", s'est accentuée au XXe siècle à partir de la présidence de Franklin Roosevelt, le président s'appropriant des compétences non prévues par la Constitution en invoquant la théorie des pouvoirs implicites.

Les limites de la distinction classique

La distinction canonique entre séparation souple (régime parlementaire) et séparation rigide (régime présidentiel) trouve son origine dans un parti pris idéologique. Après la crise de 1877 et l'installation de la prédominance parlementaire, Esmein s'est employé à rattacher la IIIe République au modèle parlementaire britannique en qualifiant celui-ci de "séparation souple" et le régime américain de "séparation rigide". Cette présentation lui évitait de reconnaître que la domination des chambres constituait une confusion des pouvoirs.

Plusieurs critiques s'imposent. La description du système politique américain ne peut ignorer le rôle de la Cour suprême, qui a fait qualifier les États-Unis d'"État juridictionnel" par Carl Schmitt. L'absence du pouvoir judiciaire dans la classification traditionnelle est d'autant moins justifiable que l'instauration du contrôle de constitutionnalité dans la plupart des démocraties confère au juge constitutionnel le statut d'un "législateur négatif" (Kelsen). D'autres conceptions de la séparation ont été proposées, comme la séparation verticale issue du fédéralisme (Hamilton) ou la distinction entre majorité et opposition (Duverger, Favoreu).

À retenir

• Le régime parlementaire se caractérise par un exécutif bicéphale, la responsabilité gouvernementale et le droit de dissolution, mais ces critères sont largement contingents historiquement.
• Le régime présidentiel américain n'est pas une séparation "rigide" des pouvoirs : le veto présidentiel, l'impeachment et le rôle du Sénat dans les nominations attestent d'interactions constantes entre les pouvoirs.
• Bagehot voit dans le système britannique une "fusion" des pouvoirs et dans le système américain la véritable séparation.
• La distinction classique souple/rigide est d'origine idéologique (Esmein) et ne rend pas compte du rôle du pouvoir judiciaire.
• Des conceptions alternatives existent : séparation verticale (fédéralisme), distinction majorité/opposition (Duverger, Favoreu).