Les instruments de la démocratie : référendum, plébiscite et révocation populaire

Si la démocratie est le régime dans lequel le peuple possède à la fois le titre et l'exercice de la souveraineté, un régime exclusivement fondé sur l'élection de représentants constitue, selon l'expression de Robespierre, un "despotisme représentatif". La démocratie concrète est nécessairement semi-représentative et repose sur des instruments permettant au peuple d'intervenir directement.

L'impossible distinction entre référendum et plébiscite

L'instrument emblématique de la démocratie directe est la votation, terme suisse désignant la consultation directe du peuple. La distinction traditionnelle entre référendum et plébiscite ne repose sur aucun critère objectif. La doctrine de la IIIe République l'a construite pour discréditer les plébiscites napoléoniens tout en préservant les pratiques suisses et américaines qu'elle appelle référendum : le plébiscite manifesterait la confiance en un homme et favoriserait la personnalisation du pouvoir, tandis que le référendum se bornerait à répondre à une question. Cette distinction repose en réalité sur la disposition psychologique supposée des votants, ce qui la rend fragile.

La critique la plus substantielle contre le référendum tient au fait que le peuple peut y répondre à des questions mais pas les formuler (Denquin). C'est pour remédier à cette limite que les Suisses ont inventé l'initiative populaire (1881) : un groupe de citoyens rédige un projet et lance une pétition qui, après avoir recueilli un nombre suffisant de signatures, oblige le gouvernement à organiser un référendum. Une variante intéressante est le référendum abrogatif italien, qui permet de proposer l'abrogation d'une loi existante dont la nocivité a pu être constatée en pratique.

L'expérience suisse : un laboratoire démocratique

La Suisse offre le panorama le plus riche de pratiques démocratiques directes. La Landsgemeinde, assemblée générale des citoyens héritée des anciennes coutumes germaniques, constitue la forme la plus ancienne : les citoyens votent à main levée, en silence, sans délibération. Les femmes n'y ont été admises qu'en 1991 par décision du Tribunal fédéral. Seuls deux cantons l'ont conservée : Appenzell-Rhodes-intérieurs et Glaris.

Le premier référendum constitutionnel suisse a eu lieu en 1802 sous l'occupation française, pour l'adoption d'une constitution imposée qui fut d'ailleurs rejetée. Le canton de Saint-Gall adopte le veto populaire en 1830-1831, permettant de s'opposer à une loi, suivi par Bâle-Ville, le Valais et Lucerne. Le canton de Vaud introduit le référendum populaire proprement dit en 1845, mais seulement à titre consultatif.

La révocation populaire : un correctif démocratique

La révocation populaire (Abberufungsrecht) est un mécanisme de la tradition cantonale suisse permettant le renvoi d'une assemblée avant le terme de son mandat. Lorsqu'un nombre déterminé de citoyens demande le renouvellement intégral de l'assemblée législative, la question est soumise au vote populaire. Elle existe dans de nombreux cantons (Berne, Argovie, Thurgovie, Soleure, Lucerne).

Les États-Unis connaissent une forme individualisée de révocation avec le recall : un nombre déterminé de citoyens peut exiger par pétition qu'un élu se représente immédiatement devant les électeurs. Ce mécanisme, transposition populaire de la dissolution royale britannique, figure dès les premiers Articles de Confédération (1776) et la Constitution de Pennsylvanie (1776), puis dans les chartes de Los Angeles (1903), Seattle (1906) et les constitutions de l'Oregon (1908) et de Californie (1911). C'est sur ce fondement qu'Arnold Schwarzenegger fut élu gouverneur de Californie en 2003, après que Gray Davis eut été contraint de remettre son mandat en jeu.

Au Royaume-Uni, le Recall of MPs Act de 2015 permet la révocation d'un député sur pétition signée par 10 % des électeurs dans trois hypothèses : condamnation pénale définitive à une peine de prison (même avec sursis), suspension par la Chambre pour plus de dix jours, ou fausse déclaration de frais. Le député révoqué conserve le droit de se représenter.

Le vote obligatoire : un faux remède

Le vote obligatoire, instauré dans plusieurs États (Belgique en 1893, puis Australie, Luxembourg, Brésil, Bolivie), est assorti de sanctions dissuasives (amendes majorées, suspension de salaire, retrait de passeport, interdiction d'accès à la fonction publique). Toutefois, ce mécanisme soulève des objections sérieuses : si voter est un droit, il implique la liberté de ne pas voter ; là où l'abstention est interdite, le nombre de bulletins blancs et nuls augmente ; en cas de consultation biaisée, l'abstention constitue une contestation du scrutin lui-même que le vote blanc ne permet pas d'exprimer.

Le système russe du bulletin "contre tous" (protiv vsekh), en vigueur de 1993 à 2006 puis réintroduit en 2014 pour les élections locales, offre une alternative intéressante en permettant d'exprimer un rejet de l'ensemble des candidats.

À retenir

• La distinction entre référendum et plébiscite ne repose sur aucun critère objectif et fut construite par la doctrine de la IIIe République pour des raisons idéologiques.
• L'initiative populaire suisse (1881) et le référendum abrogatif italien pallent la principale faiblesse du référendum classique : l'impossibilité pour le peuple de formuler les questions.
• Le recall américain et le Recall of MPs Act britannique (2015) constituent des formes de révocation populaire permettant de contrôler les élus en cours de mandat.
• Le vote obligatoire contredit la nature même d'un droit et ne résout pas le problème de la désaffection démocratique.
• La démocratie concrète est semi-représentative : elle combine représentation et instruments de démocratie directe.