L'ordonnateur, décideur financier public : statut, compétences et catégories

La fonction d'ordonnateur constitue l'une des pierres angulaires du droit des finances publiques. Elle s'inscrit dans le cadre plus large du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, hérité du décret impérial du 31 mai 1862 et consacré aujourd'hui par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (décret GBCP). Comprendre le rôle de l'ordonnateur suppose de saisir à la fois la nature juridique de cette qualité, l'étendue des attributions qui s'y rattachent, et les différentes catégories d'ordonnateurs que le droit positif distingue.

La nature juridique de la qualité d'ordonnateur

L'ordonnateur n'est ni un métier, ni un corps, ni un grade. Il s'agit d'un titre de compétence en matière de recettes et de dépenses publiques, attribué à une autorité administrative ou politique ès qualités, c'est-à-dire en raison de la fonction qu'elle occupe par ailleurs. Un ministre est ordonnateur parce qu'il est ministre ; un maire est ordonnateur parce qu'il est maire. La qualité d'ordonnateur est donc accessoire à une fonction principale.

Le fondement juridique de cette qualité varie selon la personne morale concernée. Pour l'État, les établissements publics nationaux et les autres organismes entrant dans le champ du décret GBCP (art. 1er, 1°, 4°, 5° et 6°), c'est le décret GBCP lui-même qui confère la qualité d'ordonnateur. Pour les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les établissements publics de santé (art. 1er, 2° et 3°), c'est la loi qui détermine cette qualité : le Code général des collectivités territoriales (CGCT) et le Code de la santé publique en constituent les sources principales.

Cette distinction n'est pas sans conséquence : la compétence d'ordonnateur, qu'elle soit de source législative ou réglementaire, est une compétence d'attribution, c'est-à-dire strictement définie par les textes. Elle ne se présume pas et ne peut être étendue par analogie.

Les attributions de l'ordonnateur

L'article 11 du décret GBCP définit les attributions de l'ordonnateur selon un schéma qui distingue les opérations de recettes et les opérations de dépenses.

En matière de recettes, l'ordonnateur constate les droits et obligations, liquide les recettes et émet les ordres de recouvrer. La constatation des droits consiste à identifier l'existence d'une créance au profit de la personne publique. La liquidation vise à en déterminer le montant exact. L'émission de l'ordre de recouvrer (ou titre de recettes) est l'acte par lequel l'ordonnateur demande au comptable public de procéder à l'encaissement.

En matière de dépenses, l'ordonnateur engage, liquide et ordonnance les dépenses. L'engagement est l'acte par lequel la personne publique crée ou constate à son encontre une obligation dont résultera une charge. Il peut être juridique (signature d'un contrat, acte unilatéral créant une obligation) ou comptable (réservation de crédits). La liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette et à arrêter le montant exact de la dépense. L'ordonnancement (ou mandatement pour les collectivités territoriales) est l'acte administratif donnant ordre au comptable de payer.

Si ces deux séries d'attributions présentent un parallélisme formel en trois phases, elles diffèrent profondément quant à leur portée. En matière de dépenses, le rôle de l'ordonnateur est décisif car il lui appartient de choisir, en opportunité, le meilleur emploi possible des deniers publics. Ce pouvoir discrétionnaire s'exerce dans le cadre du respect des lois et règlements (notamment le Code de la commande publique issu de l'ordonnance du 26 novembre 2018), dans les limites de l'autorisation budgétaire votée par l'assemblée délibérante, et sous le contrôle du juge de la régularité. Mais le choix d'opportunité de la dépense relève de la seule appréciation de l'ordonnateur, dont la responsabilité ne peut être recherchée sur ce terrain que par la voie politique.

Au-delà de ces attributions décisionnelles, l'ordonnateur assume également une fonction documentaire essentielle : il doit établir les pièces justificatives nécessaires au comptable public pour exercer ses propres contrôles. Le décret du 25 mars 2007 (remplacé par les annexes du CGCT pour les collectivités) fixe la nomenclature des pièces justificatives que l'ordonnateur est tenu de produire. Le Conseil d'État a jugé que le comptable est fondé à refuser le paiement si les pièces fournies par l'ordonnateur sont insuffisantes (CE, 8 février 2012, Ministre du budget c/ Mme Cholay).

Les catégories d'ordonnateurs

Le décret GBCP ne distingue que deux catégories : les ordonnateurs principaux et les ordonnateurs secondaires.

Les ordonnateurs principaux disposent directement des crédits budgétaires votés par l'organe délibérant. Pour l'État, l'article 74 du GBCP réserve cette qualité aux ministres, qui sont seuls ordonnateurs principaux des recettes et des dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, conformément à l'article 7-IV de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF). Pour les collectivités territoriales, les ordonnateurs principaux sont les exécutifs locaux : le maire pour la commune (art. L. 2122-21 CGCT), le président du conseil départemental pour le département (art. L. 3221-2 CGCT), le président du conseil régional pour la région (art. L. 4231-2 CGCT). Dans les établissements publics, la fonction ordonnatrice est généralement confiée au dirigeant exécutif (directeur général, président).

Les ordonnateurs secondaires n'existent que pour l'État. Ils bénéficient d'une délégation de pouvoir (et non de signature) de la part des ordonnateurs principaux, sur une base fonctionnelle ou territoriale. L'article 75 du décret GBCP identifie notamment les préfets, les ambassadeurs, les présidents d'autorités administratives indépendantes et les responsables de services à compétence nationale. Des décrets en Conseil d'État peuvent étendre cette qualité à d'autres catégories d'agents publics. Ainsi, le décret n° 2004-435 du 24 mai 2004 a conféré la qualité d'ordonnateur secondaire aux premiers présidents et procureurs généraux des cours d'appel pour les juridictions de leur ressort. La distinction entre ordonnateur principal et secondaire est spécifique à l'État : les collectivités territoriales ne connaissent pas d'ordonnateur secondaire.

La délégation de signature et la suppléance

L'article 10 du décret GBCP autorise les ordonnateurs, tant principaux que secondaires, à déléguer leur signature et à se faire suppléer en cas d'absence ou d'empêchement. La pratique a forgé l'expression "ordonnateur délégué" pour désigner le bénéficiaire d'une délégation de signature, mais cette formule est juridiquement impropre. En effet, seul le délégant conserve la qualité d'ordonnateur et la responsabilité afférente. Le délégataire de signature agit au nom et pour le compte du délégant, qui n'est pas dessaisi de sa compétence.

Il est essentiel de distinguer la délégation de signature de la délégation de pouvoir. La délégation de signature est nominative (elle disparaît avec le changement de titulaire), ne dessaisit pas le délégant et ne modifie pas l'auteur juridique de l'acte. La délégation de pouvoir, en revanche, transfère la compétence elle-même : le délégant ne peut plus l'exercer tant que la délégation est en vigueur, et l'acte est juridiquement imputable au délégataire. En droit public, la délégation de pouvoir n'est possible que si un texte l'autorise expressément (CE, Sect., 13 mai 1949, Couvrat).

Les ordonnateurs, leurs suppléants et les délégataires de signature doivent être accrédités auprès des comptables publics assignataires, selon les modalités fixées par arrêté du ministre chargé du budget. Cette formalité d'accréditation est une garantie du principe de séparation : elle permet au comptable de vérifier que la personne qui lui adresse un ordre de payer ou de recouvrer est bien habilitée à le faire.

La responsabilité de l'ordonnateur

L'article 12 du décret GBCP dispose, de manière volontairement évasive, que les ordonnateurs "encourent une responsabilité dans les conditions fixées par la loi" à raison de l'exercice de leurs attributions et des certifications qu'ils délivrent. Cette rédaction prudente s'explique par la diversité des régimes de responsabilité applicables.

Historiquement, les ordonnateurs relevaient de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), créée par la loi du 25 septembre 1948. Toutefois, les ministres et les élus locaux agissant dans le cadre de leurs fonctions en étaient traditionnellement exemptés (art. L. 312-1 et L. 312-2 du Code des juridictions financières), ce qui a longtemps fait de la responsabilité des ordonnateurs politiques une responsabilité essentiellement théorique.

La loi du 22 avril 2024 relative à la responsabilité des gestionnaires publics a profondément réformé ce régime. Elle a supprimé la CDBF et créé un nouveau régime unifié de responsabilité financière devant la Cour des comptes, applicable à l'ensemble des gestionnaires publics, y compris les ordonnateurs. Cette réforme met fin à l'immunité de fait des ministres et des élus locaux devant la juridiction financière. Désormais, tout ordonnateur peut voir sa responsabilité engagée en cas d'infraction aux règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ou de faute grave ayant causé un préjudice financier significatif.

Parallèlement, les ordonnateurs peuvent engager leur responsabilité pénale en cas d'infractions spécifiques comme la concussion (art. 432-10 du Code pénal), le détournement de fonds publics (art. 432-15), la prise illégale d'intérêts (art. 432-12) ou le favoritisme en matière de commande publique (art. 432-14). La responsabilité civile de l'ordonnateur peut également être recherchée, dans les conditions du droit commun de la responsabilité administrative.

À retenir

• L'ordonnateur n'est pas un statut mais un titre de compétence attribué ès qualités à des autorités administratives ou politiques par la loi ou le règlement.
• Ses attributions couvrent les trois phases des recettes (constatation, liquidation, ordre de recouvrer) et des dépenses (engagement, liquidation, ordonnancement), mais son rôle est décisif surtout en matière de dépenses où il dispose d'un pouvoir d'appréciation en opportunité.
• Le décret GBCP ne distingue que deux catégories (principaux et secondaires), les ordonnateurs secondaires n'existant que pour l'État ; la notion d'"ordonnateur délégué" est juridiquement impropre.
• La réforme de 2024 relative à la responsabilité des gestionnaires publics a mis fin à l'immunité de fait des ordonnateurs politiques devant la juridiction financière.
• L'accréditation auprès du comptable public est une garantie essentielle du principe de séparation entre ordonnateurs et comptables.