L'ordonnance du 23 mars 2022 : l'unification de la responsabilité des gestionnaires publics

Le contexte : l'insuffisance de la responsabilité des ordonnateurs

Alors que la responsabilité des comptables publics a connu des évolutions substantielles entre 2006 et 2012, celle des ordonnateurs est longtemps demeurée lacunaire. La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), créée par la loi du 25 septembre 1948, était compétente pour sanctionner les ordonnateurs ayant commis des infractions dans leur gestion financière, telles que le délit de favoritisme dans l'attribution des marchés publics. Les amendes encourues pouvaient atteindre deux années de rémunération.

Toutefois, le régime souffrait de faiblesses structurelles considérables. Les ministres étaient exemptés de la compétence de la CDBF, ce qui créait une asymétrie injustifiable au regard du principe d'égalité devant la loi. Le nombre de condamnations prononcées par cette juridiction est resté très faible au fil des décennies, ce qui a conduit la doctrine à qualifier cette responsabilité d'évanescente. La LOLF du 1er août 2001, en consacrant la figure du responsable de programme doté d'une large autonomie de gestion, a encore accentué le besoin d'un mécanisme de responsabilité effectif pour les ordonnateurs.

L'architecture du nouveau régime unifié

L'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics a opéré une refonte complète en unifiant la responsabilité des ordonnateurs et des comptables au sein d'un cadre unique. Ce texte, pris sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, a été ratifié par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (loi 3DS).

Le nouveau régime repose sur la notion de gestionnaire public, catégorie englobant à la fois les ordonnateurs et les comptables. Il abandonne la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable et le mécanisme du débet au profit d'un système exclusivement fondé sur des amendes proportionnées aux manquements commis. Le plafond des amendes varie selon la gravité de l'infraction : un mois de rémunération pour les infractions les moins graves et six mois de rémunération pour les plus graves.

La typologie des infractions financières

Le Code des juridictions financières (CJF), dans sa rédaction issue de l'ordonnance, définit plusieurs catégories d'infractions. Les articles L. 131-9 à L. 131-15 répriment notamment la gestion de fait (maniement de fonds publics sans titre légal), le fait de faire échec à un mandatement d'office, et le fait de procurer un avantage injustifié à autrui au moyen de deniers publics. Ces infractions sont passibles d'une amende pouvant atteindre six mois de rémunération.

Le non-respect des règles du contrôle budgétaire ou des règles de délégation dans l'engagement des dépenses, ainsi que le défaut de production des comptes par le comptable, sont sanctionnés d'une amende plafonnée à un mois de rémunération (article L. 131-13 CJF).

L'infraction la plus novatrice est la faute grave ayant entraîné un préjudice financier significatif, punie d'une amende pouvant atteindre six mois de rémunération. Cette infraction introduit deux notions inédites en droit de la responsabilité financière. La notion de faute grave peut trouver des points de comparaison avec la faute lourde en droit administratif de la responsabilité (CE, Ass., 10 avril 1992, Epoux V.), même si les deux concepts ne se recouvrent pas exactement. La notion de préjudice financier significatif rompt avec le principe civiliste selon lequel tout préjudice, même minime, est réparable, puisqu'elle introduit un seuil de gravité en deçà duquel le manquement n'est pas sanctionné à ce titre.

Le choix d'une responsabilité managériale

La réforme de 2022 marque un tournant fondamental dans la conception même de la responsabilité financière. En substituant systématiquement l'amende au débet, elle abandonne la logique de réparation du préjudice subi par la caisse publique au profit d'une logique exclusivement répressive et managériale. Le manque en caisse, même considérable, n'est plus mis à la charge du gestionnaire défaillant (ni de son assurance), mais est assumé par l'État, et donc in fine par le contribuable.

Ce choix politique traduit la victoire d'une conception gestionnaire de l'action publique, promue par la LOLF depuis 2001, sur l'approche juridique traditionnelle centrée sur la protection des deniers publics. Plutôt que d'étendre aux ordonnateurs la rigueur de la responsabilité financière des comptables, le législateur a choisi d'aligner l'ensemble du régime sur le modèle, historiquement plus souple, de la responsabilité des ordonnateurs devant la CDBF.

L'organisation juridictionnelle issue de la réforme

La réforme restructure profondément l'architecture juridictionnelle en matière financière. Le contentieux de la responsabilité des gestionnaires publics est concentré en première instance dans la septième chambre de la Cour des comptes. Les chambres régionales des comptes (CRC) perdent leur mission juridictionnelle de contrôle des comptes et ne participent pas au jugement des infractions financières.

L'appel est confié à une cour d'appel financière de composition mixte, présidée par le Premier président de la Cour des comptes et comprenant quatre magistrats de la Cour des comptes, quatre conseillers d'État et deux personnalités qualifiées. Le pourvoi en cassation relève du Conseil d'État, ce qui ancre définitivement les juridictions financières dans l'ordre administratif.

Cette concentration juridictionnelle, si elle garantit l'unité d'interprétation, réduit considérablement le potentiel de développement d'une jurisprudence riche et nuancée. L'absence de dialogue entre plusieurs juridictions de premier degré prive le droit financier du mécanisme naturel de maturation par confrontation de solutions divergentes, habituellement arbitrées par la juridiction suprême.

Les enjeux prospectifs de la réforme

La suppression du débet entraîne un transfert de charge financière des assurances des comptables vers le contribuable. Les conditions de prise en charge des manques en caisse par l'État, renvoyées à un décret d'application, constituent un enjeu majeur pour l'effectivité de la protection des deniers publics.

Par ailleurs, l'allègement de la responsabilité des comptables devrait conduire à un basculement vers l'ordonnateur de la responsabilité première en matière de qualité de la dépense. Ce mouvement crée un appel d'air pour le développement du contrôle interne dans les administrations de l'État et les collectivités territoriales. Le contrôle interne comptable et financier (CICF), dont les fondements ont été posés par le décret du 7 novembre 2012, pourrait ainsi connaître un essor décisif.

Enfin, la réforme constitue une double rupture. La première est explicite : suppression du débet, de la RPP, transformation du contrôle juridictionnel. La seconde est plus profonde : elle modifie l'équilibre des responsabilités entre ordonnateurs et comptables et pourrait restructurer en profondeur les processus de décision financière dans l'ensemble des administrations publiques.

À retenir

• L'ordonnance du 23 mars 2022 unifie la responsabilité des ordonnateurs et des comptables autour de la notion de gestionnaire public, en substituant des amendes au mécanisme du débet.
• L'infraction de faute grave ayant entraîné un préjudice financier significatif introduit des notions inédites dont la portée sera précisée par la jurisprudence de la septième chambre de la Cour des comptes.
• La réforme opère un transfert de charge des assurances des comptables vers le contribuable pour les manques en caisse.
• La concentration du contentieux en première instance dans une chambre unique de la Cour des comptes réduit le potentiel de développement jurisprudentiel.
• Le basculement de responsabilité vers l'ordonnateur devrait stimuler le développement du contrôle interne dans les administrations publiques.