L'intégration du droit européen dérivé et la réserve d'identité constitutionnelle

L'article 88-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, consacre la participation de la République française à l'Union européenne. Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel a développé une jurisprudence originale qui organise l'intégration en droit interne des actes de droit dérivé européen tout en posant une limite ultime : la réserve d'identité constitutionnelle de la France.

La présomption de constitutionnalité des lois de transposition

Le Conseil constitutionnel a posé un principe remarquable dans sa décision du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique (déc. n° 2004-496 DC) : il refuse de contrôler la constitutionnalité d'une loi dans la mesure où celle-ci se borne à tirer les conséquences nécessaires de dispositions inconditionnelles et précises d'une directive européenne. Cette solution a été étendue aux règlements européens par la décision du 12 juin 2018, Loi relative à la protection des données personnelles (déc. n° 2018-765 DC), rendue à propos de l'adaptation du droit français au Règlement général sur la protection des données (RGPD).

Le raisonnement du Conseil repose sur l'idée que la France, en consentant par l'article 88-1 de la Constitution à l'existence d'un ordre juridique européen intégré, a accepté que certains actes de droit dérivé s'imposent en droit interne. Censurer une loi qui ne fait que transposer fidèlement une directive reviendrait à remettre en cause cet engagement constitutionnel lui-même.

La transposition comme exigence constitutionnelle

Le Conseil constitutionnel a franchi un pas supplémentaire en érigeant la transposition des directives et l'adaptation du droit interne aux règlements en exigence constitutionnelle découlant de l'article 88-1 C. (déc. n° 2006-535 DC, 30 novembre 2006, Loi relative au secteur de l'énergie). Cette qualification emporte une conséquence majeure : le Conseil se réserve le droit de censurer une disposition législative qui serait manifestement incompatible avec la directive qu'elle est censée transposer. Le législateur ne dispose donc pas d'une liberté totale lorsqu'il transpose une directive : il doit respecter les prescriptions de celle-ci, sous peine de méconnaître l'exigence constitutionnelle de transposition.

Ce raisonnement trouve un parallèle dans la jurisprudence administrative. Le Conseil d'État, dans son arrêt d'assemblée du 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine, a refusé d'apprécier la constitutionnalité d'un décret de transposition d'une directive européenne. Il a mis en place un mécanisme de traduction des principes constitutionnels en principes équivalents du droit de l'Union, renvoyant le cas échéant une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne.

La réserve d'identité constitutionnelle de la France

La présomption de constitutionnalité des lois de transposition connaît cependant une limite fondamentale. La décision du 27 juillet 2006 (déc. n° 2006-540 DC) a posé que le Conseil constitutionnel conserve sa compétence pour censurer une loi de transposition lorsque la directive transposée va à l'encontre d'une règle ou d'un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France. Cette réserve constitue le dernier rempart de la souveraineté constitutionnelle face au droit de l'Union.

La notion d'identité constitutionnelle reste largement indéterminée en droit positif. La doctrine avance généralement que le principe de laïcité, tel qu'il est conçu en droit français, pourrait en relever, dans la mesure où il ne trouve pas d'équivalent exact dans les textes fondamentaux européens ou internationaux. Le Conseil constitutionnel a toutefois donné un premier exemple concret dans sa décision du 15 octobre 2021 (déc. n° 2021-940 QPC, Société Air France) en identifiant l'interdiction de déléguer l'exercice de la force publique à des personnes privées comme relevant de cette identité constitutionnelle.

Cette notion d'identité constitutionnelle trouve des échos en droit comparé. La Cour constitutionnelle fédérale allemande a développé, dans sa décision Lisbonne du 30 juin 2009, une réserve similaire fondée sur l'article 79, alinéa 3 de la Loi fondamentale (clause d'éternité), qui protège les principes fondamentaux de la démocratie, de l'État de droit et de la structure fédérale. La Cour constitutionnelle italienne a quant à elle élaboré la théorie des controlimiti (contre-limites), selon laquelle les principes suprêmes de l'ordre constitutionnel italien ne sauraient être remis en cause par le droit européen.

Le dialogue des juges et la question préjudicielle

L'articulation entre droit constitutionnel et droit européen s'opère également par le mécanisme de la question préjudicielle prévu à l'article 267 TFUE. Le Conseil d'État a utilisé cet outil dans l'affaire Arcelor pour vérifier si un principe constitutionnel trouvait un équivalent dans le droit de l'Union avant de se prononcer. Le Conseil constitutionnel lui-même, longtemps réticent, a posé pour la première fois une question préjudicielle à la CJUE dans sa décision du 4 avril 2013 (déc. n° 2013-314P QPC), marquant ainsi son acceptation d'un dialogue direct avec le juge européen.

À retenir

• L'article 88-1 C. fonde une présomption de constitutionnalité des lois de transposition des directives et d'adaptation aux règlements européens, à condition que les dispositions transposées soient inconditionnelles et précises.
• La transposition des directives est une exigence constitutionnelle : le Conseil constitutionnel peut censurer une loi manifestement incompatible avec la directive qu'elle transpose.
• La réserve d'identité constitutionnelle de la France constitue la limite ultime à l'intégration du droit européen, mais son contenu reste largement à préciser.
• L'interdiction de déléguer l'exercice de la force publique à des personnes privées est, à ce jour, le seul exemple concret identifié par le Conseil constitutionnel comme relevant de l'identité constitutionnelle.
• Le dialogue des juges, notamment par la question préjudicielle, permet d'articuler les exigences constitutionnelles et européennes sans confrontation directe.