L'évaluation de la performance publique dans le cadre de la LOLF

Le passage d'une logique de moyens à une logique de résultats

L'adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, entrée en application le 1er janvier 2006, a profondément transformé la gestion publique française. Alors que l'ordonnance du 2 janvier 1959 structurait le budget de l'État selon une logique de moyens (les crédits étaient répartis par nature de dépense), la LOLF a introduit une logique de performance inspirée des réformes anglo-saxonnes de New Public Management. Désormais, les crédits sont organisés en missions, programmes et actions, chaque programme étant confié à un responsable de programme qui s'engage sur des objectifs précis.

Cette mutation s'inscrit dans un mouvement international. Le Royaume-Uni avait ouvert la voie dès 1982 avec le Financial Management Initiative, suivi par la Nouvelle-Zélande (1989), les États-Unis avec le Government Performance and Results Act (GPRA, 1993) et le Canada avec sa politique de gestion axée sur les résultats. La France a donc rejoint tardivement ce mouvement, mais avec une ambition constitutionnelle forte puisque la LOLF est une loi organique, norme supérieure à la loi ordinaire dans la hiérarchie des normes budgétaires.

Les indicateurs de performance : architecture et méthodologie

Chaque programme budgétaire est assorti d'un projet annuel de performances (PAP), présenté en annexe du projet de loi de finances, qui définit des objectifs stratégiques déclinés en indicateurs de performance. En moyenne, chaque programme comporte deux indicateurs par objectif, bien que ce chiffre ait varié au fil des exercices. Ces indicateurs sont assortis de valeurs cibles pluriannuelles, permettant d'apprécier la trajectoire de performance sur plusieurs exercices.

La LOLF distingue trois catégories d'objectifs selon le point de vue adopté. Les objectifs d'efficacité socio-économique mesurent l'impact des politiques publiques pour le citoyen (par exemple, le taux de récidive pour la politique pénale). Les objectifs de qualité de service évaluent la satisfaction de l'usager (délais de traitement des dossiers, taux de satisfaction). Les objectifs d'efficience apprécient l'optimisation des moyens pour le contribuable (coût unitaire d'une prestation, ratio d'encadrement).

Après l'exécution budgétaire, un rapport annuel de performances (RAP) rend compte des résultats obtenus au regard des engagements pris dans le PAP. Ce chaînage vertueux PAP-RAP constitue le coeur de la démarche de performance voulue par le législateur organique.

Les difficultés méthodologiques de la mesure de la performance publique

La construction d'indicateurs pertinents se heurte à des obstacles considérables. Certaines politiques publiques produisent des effets difficilement quantifiables : comment mesurer l'efficacité de la diplomatie, de la politique culturelle ou de la prévention sanitaire ? Le risque est alors de privilégier ce qui est mesurable plutôt que ce qui est significatif, biais connu en sciences de gestion sous le nom d'effet McNamara (du nom du secrétaire américain à la Défense qui, pendant la guerre du Vietnam, mesurait le succès militaire par le seul décompte des pertes ennemies).

D'autres écueils ont été identifiés par la doctrine et les praticiens. La prolifération des indicateurs a longtemps nui à la lisibilité du dispositif : le nombre d'indicateurs est passé de plus de 1 400 au début de la mise en oeuvre à environ 700 après rationalisation. Le phénomène de gaming (adaptation stratégique des comportements pour satisfaire l'indicateur sans améliorer le service réel) constitue un risque permanent, bien documenté dans la littérature sur le New Public Management. Enfin, la difficulté d'imputation causale (distinguer l'effet propre de l'action publique des facteurs exogènes) limite la portée des conclusions que l'on peut tirer des résultats observés.

Le Conseil d'État, dans son rapport public de 2006 consacré à la sécurité juridique, a d'ailleurs souligné les tensions potentielles entre la recherche de performance et le respect des principes fondamentaux du droit administratif, notamment le principe d'égalité devant le service public.

À retenir

• La LOLF du 1er août 2001 a substitué une logique de résultats à l'ancienne logique de moyens, en structurant le budget en missions, programmes et actions assortis d'indicateurs de performance.
• Chaque programme est doté d'un PAP (objectifs et cibles) et d'un RAP (résultats), formant le chaînage de la démarche de performance.
• Les indicateurs se déclinent selon trois points de vue : efficacité socio-économique (citoyen), qualité de service (usager) et efficience (contribuable).
• La mesure de la performance publique se heurte à des difficultés majeures : quantification de l'immatériel, risque de gaming, prolifération des indicateurs et problème d'imputation causale.
• La France s'inscrit dans un mouvement international de gestion par la performance, initié dans les années 1980-1990 dans les pays anglo-saxons.