L'État membre dans l'ordre juridique de l'Union européenne : entre souveraineté et intégration

L'adhésion à l'Union européenne et ses conséquences constitutionnelles

L'entrée d'un État dans l'Union européenne n'est pas un acte anodin de politique étrangère. Elle emporte des conséquences profondes sur l'ordre constitutionnel interne. En France, la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, préalable à la ratification du traité de Maastricht, a introduit un titre XV consacré à l'Union européenne, reconnaissant ainsi que la participation à la construction européenne modifie la structure même de l'exercice de la souveraineté. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision dite "Maastricht I" (CC, 9 avril 1992, n° 92-308 DC), a posé le principe selon lequel un engagement international contenant des clauses contraires à la Constitution exige une révision préalable de celle-ci, conformément à l'article 54 de la Constitution.

Cette logique a été confirmée à chaque étape de l'approfondissement européen. La décision "Maastricht II" (CC, 2 septembre 1992, n° 92-312 DC) a précisé que le pouvoir constituant est souverain et peut autoriser des transferts de compétences, sous réserve du respect des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, a lui aussi nécessité une révision constitutionnelle préalable (loi constitutionnelle du 4 février 2008).

L'adhésion produit un effet fonctionnel majeur : l'État membre devient le relais d'exécution du droit de l'Union sur son territoire. Le principe de primauté, consacré par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'arrêt fondateur Costa c. ENEL (CJCE, 15 juillet 1964, aff. 6/64), impose que le droit de l'Union prévale sur toute norme nationale contraire, y compris de rang législatif. L'effet direct, reconnu dès l'arrêt Van Gend en Loos (CJCE, 5 février 1963, aff. 26/62), permet aux particuliers d'invoquer directement les dispositions du droit de l'Union devant les juridictions nationales.

L'État membre, intermédiaire entre l'Union et les citoyens

L'Union européenne ne dispose pas d'une administration territoriale propre comparable à celle des États. Elle s'appuie fondamentalement sur les administrations nationales pour mettre en œuvre ses politiques. Ce phénomène, parfois qualifié d'"administration indirecte", fait de l'État membre le vecteur principal par lequel le droit de l'Union atteint concrètement les citoyens.

Les directives, qui constituent l'un des instruments normatifs majeurs de l'Union (article 288 TFUE), illustrent parfaitement ce mécanisme. Elles fixent un objectif à atteindre tout en laissant aux États membres le choix de la forme et des moyens de transposition. L'obligation de transposition fidèle et dans les délais est sanctionnée par la procédure en manquement (articles 258 à 260 TFUE). En cas de défaillance, la Cour de justice peut imposer des astreintes financières considérables, comme l'illustre la jurisprudence Commission c. France relative à la pêche (CJCE, 12 juillet 2005, aff. C-304/02), où la France a été condamnée à une amende forfaitaire de 20 millions d'euros et une astreinte semestrielle.

Les règlements, en revanche, sont directement applicables dans tout État membre sans nécessiter de transposition (article 288 TFUE). Mais même dans ce cas, l'État demeure indispensable pour assurer le contrôle du respect de ces normes et organiser les voies de recours.

La citoyenneté européenne, un lien dérivé de l'appartenance étatique

La citoyenneté de l'Union, instituée par le traité de Maastricht en 1992 et désormais régie par l'article 20 TFUE, repose sur un principe fondamental : est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre. Il n'existe donc pas de citoyenneté européenne autonome. Ce lien de dépendance signifie que chaque État membre détermine souverainement, selon son droit national, qui possède sa nationalité et, par voie de conséquence, qui accède à la citoyenneté européenne.

La Cour de justice a confirmé cette logique dans l'arrêt Micheletti (CJCE, 7 juillet 1992, aff. C-369/90), tout en précisant que l'exercice de cette compétence nationale doit respecter le droit de l'Union. L'arrêt Rottmann (CJUE, 2 mars 2010, aff. C-135/08) a poussé cette logique plus loin en jugeant qu'une décision de retrait de nationalité susceptible de priver une personne de la citoyenneté européenne est soumise au contrôle de proportionnalité au regard du droit de l'Union.

La citoyenneté européenne confère des droits spécifiques : le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (article 21 TFUE), le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et européennes dans l'État de résidence (articles 22 TFUE), le droit à la protection diplomatique par tout État membre en pays tiers (article 23 TFUE), le droit de pétition devant le Parlement européen et le droit de saisir le Médiateur européen (articles 24 TFUE).

L'absence de peuple européen et le déficit démocratique

L'une des questions les plus débattues du droit constitutionnel européen est celle de l'existence d'un demos européen. Le Tribunal constitutionnel fédéral allemand, dans sa célèbre décision sur le traité de Maastricht (BVerfG, 12 octobre 1993, "Maastricht-Urteil"), a expressément affirmé que la légitimité démocratique de l'Union européenne procède des peuples des États membres par l'intermédiaire de leurs parlements nationaux, et non d'un peuple européen qui n'existe pas en tant que tel. Cette position a été réaffirmée avec force dans la décision sur le traité de Lisbonne (BVerfG, 30 juin 2009, "Lissabon-Urteil"), où la Cour de Karlsruhe a posé des limites constitutionnelles à l'intégration européenne en identifiant un noyau de compétences étatiques intangibles.

Cette absence de peuple européen constitué a des conséquences structurelles majeures. Le Parlement européen, bien qu'élu au suffrage universel direct depuis 1979, ne représente pas un peuple unique mais les "citoyens de l'Union" (article 14 TUE, dans sa rédaction issue du traité de Lisbonne). La répartition des sièges entre États membres obéit au principe de "proportionnalité dégressive" (article 14, paragraphe 2, TUE), ce qui signifie qu'un député maltais représente environ 80 000 habitants tandis qu'un député allemand en représente près de 860 000. Cette inégalité de représentation serait inconcevable dans un véritable parlement national.

Le concept de "déficit démocratique" de l'Union, popularisé dans les années 1990, renvoie précisément à cette difficulté. Malgré les progrès accomplis (extension de la codécision devenue "procédure législative ordinaire", renforcement du rôle des parlements nationaux par le protocole n° 1 annexé au traité de Lisbonne, initiative citoyenne européenne de l'article 11 TUE), la légitimité démocratique de l'Union reste structurellement tributaire de celle des États membres.

La théorie du constitutionnalisme multiniveaux

Le professeur Ingolf Pernice a développé la notion de multilevel constitutionalism (constitutionnalisme à niveaux multiples) pour rendre compte de la réalité juridique européenne. Selon cette approche, les constitutions nationales et les traités européens forment ensemble un système constitutionnel intégré, dans lequel la souveraineté n'est plus un attribut monolithique de l'État mais s'exerce de manière partagée à différents niveaux de gouvernance.

Cette théorie se distingue de la conception classique de la souveraineté héritée de Jean Bodin, pour qui, dans Les Six livres de la République (1576), "la souveraineté est la puissance absolue et perpétuelle d'une République". Si Bodin lui-même reconnaissait que cette puissance "n'est pas sans limite" (soumise aux lois divines et naturelles), la construction européenne pousse cette logique bien au-delà en organisant un partage fonctionnel et institutionnel des compétences souveraines.

Le Conseil constitutionnel français a tenté de concilier ces deux perspectives en distinguant les "transferts de compétences" (admissibles) des atteintes aux "conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale" (prohibées). Cette doctrine, posée dès 1992, constitue la limite constitutionnelle française à l'intégration européenne. Elle a été précisée dans la décision relative au traité établissant une Constitution pour l'Europe (CC, 19 novembre 2004, n° 2004-505 DC).

La question de la réversibilité : le droit de retrait

L'article 50 TUE, introduit par le traité de Lisbonne, a formalisé pour la première fois un droit de retrait volontaire de l'Union européenne. Avant cette disposition, la question de la réversibilité de l'adhésion faisait l'objet de vifs débats doctrinaux. Certains auteurs considéraient que le silence des traités impliquait l'impossibilité du retrait, d'autres invoquaient la souveraineté étatique et les règles générales du droit des traités (Convention de Vienne de 1969).

Le Brexit, processus déclenché le 29 mars 2017 par la notification du Royaume-Uni au titre de l'article 50 TUE et effectif le 31 janvier 2020, a constitué la première application concrète de cette clause. Il a démontré que l'appartenance à l'Union demeure un choix souverain des États, mais aussi que le retrait engendre des conséquences économiques et juridiques considérables, confirmant la profondeur de l'intégration réalisée. La Cour de justice a par ailleurs jugé, dans l'arrêt Wightman (CJUE, 10 décembre 2018, aff. C-621/18), que l'État notifiant peut révoquer unilatéralement sa notification de retrait tant que l'accord de retrait n'est pas entré en vigueur.

À retenir

• L'adhésion à l'Union européenne transforme l'ordre constitutionnel interne de l'État membre, qui doit articuler sa souveraineté avec les principes de primauté et d'effet direct du droit de l'Union.
• L'État membre demeure l'intermédiaire indispensable entre l'Union et les citoyens, tant pour la transposition des directives que pour l'exécution du droit de l'Union sur son territoire.
• La citoyenneté européenne est dérivée et non autonome : elle dépend entièrement de la nationalité d'un État membre, ce qui empêche l'émergence d'un véritable peuple européen.
• Le constitutionnalisme multiniveaux propose une lecture renouvelée de la souveraineté, conçue non plus comme absolue mais comme partagée entre différents niveaux de gouvernance.
• Le droit de retrait de l'article 50 TUE confirme que l'appartenance à l'Union reste un acte souverain, même si le Brexit en a révélé le coût considérable.