Les valeurs fondatrices de l'UE et la protection de l'État de droit : un nouveau front de constitutionnalisation

Depuis le milieu des années 2010, la question des valeurs fondatrices de l'Union européenne est devenue un enjeu central de la construction européenne. Les crises de l'État de droit en Pologne et en Hongrie ont révélé la fragilité du consensus axiologique sur lequel repose le projet européen et ont conduit à un mouvement de judiciarisation sans précédent, contribuant paradoxalement à accélérer la constitutionnalisation de l'Union.

Le fondement textuel : l'article 2 TUE

L'affirmation de valeurs communes au sein de l'Union est un processus progressif. Le traité d'Amsterdam (1997) introduit pour la première fois la notion de "principes" fondateurs, transformés en "valeurs" par le traité de Lisbonne. L'article 2 du TUE dispose aujourd'hui que l'Union "est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités". Ces valeurs sont présentées comme "communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l'égalité entre les femmes et les hommes".

Ces valeurs ne sont pas de simples déclarations programmatiques. Elles constituent une condition d'adhésion à l'Union (article 49 TUE) et leur violation grave et persistante peut entraîner la suspension de certains droits de l'État membre concerné au titre de l'article 7 TUE, parfois qualifié d'"arme nucléaire" institutionnelle en raison de la lourdeur de sa procédure et de la gravité de ses conséquences.

La judiciarisation de l'État de droit par la CJUE

Face aux atteintes à l'indépendance judiciaire dans certains États membres, la CJUE a développé une jurisprudence audacieuse fondée sur l'article 19 TUE, qui impose aux États membres d'établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union. L'arrêt ASJP (CJUE, grande chambre, 27 février 2018, aff. C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses) constitue un tournant majeur. La Cour y juge que l'article 19 TUE, lu à la lumière de l'article 2 TUE, confère aux juridictions nationales un statut de juridictions "de droit de l'Union" et impose aux États de garantir l'indépendance de leurs juges, y compris dans des domaines qui ne relèvent pas directement du droit de l'Union.

Cette jurisprudence a ouvert la voie à des procédures en manquement contre la Pologne pour les réformes portant atteinte à l'indépendance de son pouvoir judiciaire. La CJUE a prononcé plusieurs condamnations significatives : dans l'arrêt Commission c. Pologne (CJUE, grande chambre, 24 juin 2019, aff. C-619/18), concernant l'abaissement de l'âge de départ à la retraite des juges de la Cour suprême ; puis dans l'arrêt Commission c. Pologne (CJUE, grande chambre, 15 juillet 2021, aff. C-791/19), relatif au régime disciplinaire des juges. La Cour a même prononcé une astreinte d'un million d'euros par jour contre la Pologne pour non-exécution d'une ordonnance en référé (CJUE, ordonnance du 27 octobre 2021).

Cette judiciarisation représente une avancée considérable du point de vue de la constitutionnalisation. En contrôlant l'organisation judiciaire des États membres au nom des valeurs de l'Union, la CJUE s'approche du rôle d'une cour constitutionnelle fédérale.

Les mécanismes politiques de surveillance

La protection des valeurs ne repose pas uniquement sur des voies juridictionnelles. Plusieurs mécanismes de contrôle politique ont été développés. La procédure de l'article 7 TUE a été activée contre la Pologne (décembre 2017, à l'initiative de la Commission) et contre la Hongrie (septembre 2022, à l'initiative du Parlement européen). Toutefois, l'exigence d'unanimité au Conseil européen pour constater une violation grave et persistante des valeurs (article 7 paragraphe 2 TUE) rend cette procédure pratiquement inapplicable lorsque deux États se protègent mutuellement.

Face à ce blocage, le règlement 2020/2092 dit "de conditionnalité" a été adopté le 16 décembre 2020. Il permet de suspendre les versements du budget européen à un État membre en cas de violations de l'État de droit affectant la bonne gestion financière de l'Union. La CJUE a confirmé la validité de ce mécanisme dans deux arrêts rendus en grande chambre le 16 février 2022 (aff. C-156/21, Hongrie c. Parlement et Conseil, et aff. C-157/21, Pologne c. Parlement et Conseil). La Commission européenne a également mis en place un rapport annuel sur l'État de droit depuis 2020, couvrant l'ensemble des États membres, qui contribue à une surveillance préventive.

En 2019, la Commission Von der Leyen avait créé un poste de vice-présidente chargée des valeurs et de la transparence, confié à Věra Jourová, témoignant de l'importance politique accordée à ces questions. Ce portefeuille a toutefois été reconfiguré dans la Commission 2024.

La logique fédérale émergente

Le contrôle du respect des valeurs fondatrices par l'Union rapproche le système européen d'une logique fédérale. En droit constitutionnel comparé, les fédérations imposent généralement à leurs entités fédérées le respect de principes constitutionnels communs. L'article 28 de la Loi fondamentale allemande impose ainsi aux Länder un ordre constitutionnel conforme aux principes de l'État de droit républicain, démocratique et social. La clause de garantie républicaine de l'article 4 section 4 de la Constitution des États-Unis poursuit une logique similaire. L'émergence d'un contrôle analogue dans l'Union, via l'article 2 TUE et la jurisprudence de la CJUE, marque une étape significative vers cette homogénéité constitutionnelle propre aux structures fédérales.

Protéger les valeurs fondatrices, tout comme consacrer les droits fondamentaux, revient à protéger des institutions sociales au sens de Maurice Hauriou. L'Union ne se contente plus de coordonner des politiques économiques ; elle prétend désormais garantir la qualité constitutionnelle des ordres juridiques de ses États membres, ce qui constitue un saut qualitatif dans le processus de constitutionnalisation.

À retenir

• L'article 2 TUE énonce les valeurs fondatrices de l'Union (dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, État de droit, droits de l'homme), qui constituent une condition d'adhésion et dont la violation peut être sanctionnée.
• L'arrêt ASJP (CJUE, 2018) a permis de fonder le contrôle de l'indépendance judiciaire des États membres sur l'article 19 TUE, ouvrant la voie à des condamnations de la Pologne.
• Le règlement de conditionnalité (2020/2092) permet de suspendre les fonds européens en cas de violations de l'État de droit, palliant les limites de l'article 7 TUE.
• Le contrôle du respect des valeurs rapproche l'UE d'une logique fédérale comparable à celle de l'article 28 de la Loi fondamentale allemande.
• La judiciarisation des valeurs, combinée aux mécanismes politiques, contribue à une constitutionnalisation matérielle de l'Union qui dépasse le cadre des traités.