Les trois missions de la Cour des comptes : contrôle de gestion, certification et juridiction

Les attributions de la Cour des comptes se déploient en trois volets distincts qui recouvrent des logiques profondément différentes : une logique évaluative (le contrôle de la gestion), une logique d'audit (la certification des comptes) et une logique juridictionnelle (le contrôle contentieux). Cette tripartition fonctionnelle reflète l'évolution contemporaine du rôle des institutions supérieures de contrôle, qui ne se limitent plus à la vérification de régularité mais embrassent une approche globale de la performance publique.

Le contrôle de la gestion : une démarche évaluative

Le contrôle de la gestion constitue aujourd'hui l'activité la plus visible de la Cour des comptes. Il s'agit d'une compétence purement administrative, et non juridictionnelle, par laquelle la Cour apprécie la qualité de l'emploi des deniers publics par les organismes publics et parapublics. Cette évaluation repose sur un triple critère, directement inspiré des standards internationaux définis par l'INTOSAI (Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques).

L'efficience mesure le rapport entre les moyens mobilisés et les résultats obtenus : il s'agit de déterminer si les ressources ont été utilisées de manière optimale. L'efficacité évalue le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs initialement fixés : la politique publique a-t-elle atteint ses buts ? L'économie vérifie que les résultats ont été produits au meilleur coût, c'est-à-dire en minimisant les ressources consommées à résultat constant.

Le contrôle de la gestion ne vise pas directement à engager la responsabilité d'un gestionnaire, ce qui le distingue fondamentalement de la fonction juridictionnelle. Toutefois, si la Cour identifie des irrégularités graves au cours de ses vérifications, elle peut saisir la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) des agissements de l'ordonnateur concerné. La CDBF, créée par la loi du 25 septembre 1948, est compétente pour sanctionner les infractions aux règles d'exécution des dépenses et des recettes publiques, à l'exception notable des ministres qui échappent à sa juridiction.

Le périmètre du contrôle de la gestion est particulièrement étendu. La Cour est compétente à l'égard des organismes de sécurité sociale, conformément à l'article L. 134-1 du code des juridictions financières. Elle vérifie également l'emploi des aides publiques et des subventions. Depuis la loi du 7 août 1991, cette compétence a été élargie aux associations et organismes faisant appel à la générosité publique, ce qui permet de contrôler l'utilisation des fonds collectés lors de grandes campagnes caritatives.

Les observations issues du contrôle de la gestion sont formalisées dans des rapports particuliers ou des référés adressés aux ministres concernés. Le rapport public annuel de la Cour, rendu public chaque année en février, constitue la synthèse la plus médiatisée de ces travaux. Le Premier président peut aussi adresser des communications aux présidents des assemblées parlementaires.

La certification des comptes : une mission d'audit

Depuis l'entrée en vigueur de la LOLF du 1er août 2001 (article 58-5°), la Cour des comptes est chargée de la certification des comptes de l'État. La loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale lui a confié une mission analogue pour les comptes des organismes nationaux du régime général de sécurité sociale.

La certification ne consiste pas à affirmer que les comptes sont exacts au centime près. Il s'agit de vérifier que les comptes sont établis à l'aide d'outils et de procédures fiables et transparentes, conformément aux normes comptables applicables. Cette démarche s'inscrit dans la logique de la comptabilité d'exercice (droits constatés) introduite par la LOLF, qui a rapproché la comptabilité de l'État des standards de la comptabilité privée.

Le rapport de certification est annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion (anciennement loi de règlement). Il peut aboutir à trois issues : une certification sans réserve, qui atteste de la fiabilité globale des comptes ; une certification avec réserves, qui signale des points d'amélioration sans remettre en cause l'ensemble ; un refus de certification, qui traduit des anomalies significatives empêchant de se prononcer. En pratique, les comptes de l'État ont toujours été certifiés avec réserves depuis le premier exercice de certification portant sur l'année 2006, le nombre de réserves diminuant progressivement.

Cette mission de certification vise à instaurer de la confiance auprès des investisseurs et des partenaires institutionnels quant à la qualité de la signature financière de l'État. Elle s'inscrit dans un mouvement international de transparence comptable promu par les normes IPSAS (International Public Sector Accounting Standards).

Le contrôle juridictionnel : de la vérification des comptes à la sanction des gestionnaires

Le jugement des comptes des comptables publics constituait la mission historique de la Cour des comptes, celle pour laquelle elle a été créée en 1807. Le système reposait sur le principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) du comptable public, qui devait répondre sur ses propres deniers de toute irrégularité constatée dans ses comptes.

Dans l'ancien régime de responsabilité, la Cour examinait les pièces justificatives et les certifications de l'ordonnateur. Si les comptes étaient réguliers, elle prononçait un arrêt de décharge. Dans le cas contraire, elle mettait le comptable en débet, c'est-à-dire le déclarait personnellement redevable de la somme correspondant au préjudice subi par la collectivité publique. Ce débet pouvait résulter d'un défaut de diligence dans le recouvrement des recettes ou du paiement irrégulier de dépenses. La juridiction s'étendait au-delà des comptables patents à toute personne s'étant immiscée dans le maniement des fonds publics, constituée alors comptable de fait (CE, 23 février 2000, Société Labor Métal, n° 195253). Les arrêts de la Cour étaient susceptibles de pourvoi en cassation devant le Conseil d'État.

La réforme du 23 mars 2022 (ordonnance n° 2022-408), entrée en vigueur le 1er janvier 2023, a profondément remanié ce système. Le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public a été supprimé. Désormais, le contrôle juridictionnel ne porte plus sur la régularité formelle d'un compte mais sur la sanction d'un gestionnaire (ordonnateur ou comptable) ayant commis une faute grave dans l'exercice de ses missions, ayant causé un préjudice financier significatif. Cette évolution marque un passage d'une logique de régularité comptable à une logique de responsabilité managériale, en phase avec les transformations de la gestion publique contemporaine.

La septième chambre, créée en 2021, est désormais l'unique formation compétente pour connaître de ce contentieux. Elle peut prononcer des amendes à l'encontre des gestionnaires fautifs, dans la limite d'un plafond fixé par décret. Le ministère public, par le procureur général, joue un rôle central dans le déclenchement des poursuites.

À retenir

• Le contrôle de la gestion est une mission administrative (non juridictionnelle) qui évalue l'efficience, l'efficacité et l'économie de l'emploi des deniers publics.
• La certification des comptes, introduite par la LOLF, est une démarche d'audit qui peut aboutir à une certification sans réserve, avec réserves ou à un refus de certification.
• La réforme du 23 mars 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, a remplacé la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable par un régime de sanction des gestionnaires fautifs.
• Le périmètre du contrôle de la gestion s'étend aux organismes de sécurité sociale et, depuis 1991, aux organismes faisant appel à la générosité publique.
• La Cour peut saisir la Cour de discipline budgétaire et financière lorsqu'elle constate des irrégularités graves lors du contrôle de la gestion.