Les transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales

L'État ne se contente pas de permettre aux collectivités territoriales de lever l'impôt. Il leur transfère également des ressources financières considérables, estimées à 105,5 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2024. Ces transferts, indispensables à l'exercice des compétences locales, constituent un levier majeur de la politique de décentralisation et un instrument de péréquation entre territoires.

La tripartition des transferts financiers

Les transferts financiers de l'État aux collectivités se structurent en trois ensembles de nature et de poids différents.

Les concours de l'État représentent 54,8 milliards d'euros en 2024, soit 52 % du total. Ils sont principalement constitués de dotations budgétaires et de prélèvements sur recettes. La notion de « concours » est plus large que celle de « dotations » car certains concours ne prennent pas la forme de dotations. Ainsi, la part des produits des amendes de police relatives à la circulation routière (article L. 2334-24 du CGCT), distribuée via le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », constitue un concours de l'État sans être formellement une dotation. En 2025, 85 % du produit des amendes de circulation et de stationnement sont versés à ce compte, dont 777 millions d'euros sont affectés aux communes et à leurs groupements.

Les contreparties de dégrèvements et transferts financiers divers forment un deuxième ensemble hétérogène de 11,1 milliards d'euros (10,5 % des transferts en 2024). Il comprend les mesures de dégrèvement d'impôts locaux pris en charge par l'État, les subventions spécifiques des ministères et la rétrocession d'une partie du produit des amendes de police.

La fiscalité transférée constitue le troisième ensemble, à hauteur de 38,7 milliards d'euros (36,7 % du total). Il s'agit de dispositifs fiscaux d'État dont tout ou partie du produit est affecté aux collectivités. C'est une forme particulière de transfert qui, bien que comptabilisée comme recette fiscale des collectivités, reste une ressource dont l'État détermine les paramètres (taux, assiette).

La dotation globale de fonctionnement : histoire et enjeux

La dotation globale de fonctionnement (DGF) est la plus importante dotation de l'État aux collectivités. Créée en 1979 pour les communes et les départements, elle constitue une recette de la section de fonctionnement des budgets locaux. Son architecture a été profondément refondue par la loi de finances pour 2004, qui a entraîné un doublement de son montant, passant de 18,8 milliards d'euros en 2003 (32 % des concours) à 36,8 milliards d'euros en 2004 (62 % des concours).

L'évolution de la DGF reflète les orientations successives de la politique de l'État envers les collectivités. Après avoir atteint 40 milliards d'euros en 2014, elle a connu une baisse rapide et marquée, tombant à 30,9 milliards en 2017. Cette diminution traduisait la volonté de l'État d'associer les collectivités à l'effort de maîtrise des finances publiques, dans le cadre de la trajectoire de réduction des déficits imposée par le Pacte budgétaire européen (TSCG de 2012).

En 2018, la DGF des régions a été supprimée et remplacée par une fraction affectée de TVA, jugée plus dynamique. La DGF ne concerne donc plus que les communes, les EPCI et les départements. Son montant s'est stabilisé autour de 27 milliards d'euros (27,2 Md€ en 2024), après une légère revalorisation de 600 millions d'euros sur deux ans.

Il importe de distinguer soigneusement les causes de la baisse de la DGF selon les périodes. Entre 2014 et 2017, la diminution résulte d'une politique volontariste de réduction des dotations. Entre 2017 et 2018, la chute s'explique par la suppression de la DGF régionale (environ 4 milliards d'euros), qui relève d'un changement de nature du financement et non d'une réduction de l'effort financier global.

Les quatre finalités des transferts

Les transferts financiers servent quatre objectifs distincts.

Le fonctionnement des collectivités est financé notamment par la DGF, qui constitue une ressource libre d'emploi pour les budgets locaux. Cette liberté d'utilisation est une composante essentielle du principe de libre administration garanti par l'article 72 de la Constitution, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel (CC, 29 mai 1990, n° 90-274 DC).

L'investissement et l'équipement sont soutenus principalement par le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), la dotation d'équipement la plus importante avec 7,1 milliards d'euros attendus en 2024. Le FCTVA compense la TVA acquittée par les collectivités sur leurs dépenses d'investissement. Le mécanisme initial prévoyait un remboursement avec un décalage de deux ans (N+2), mais des dispositifs permettent désormais une compensation en N+1, voire en N+0, ce qui améliore la trésorerie des collectivités.

La compensation des transferts de compétences était historiquement assurée par la dotation générale de décentralisation (DGD), créée en 1982 dans le cadre de l'Acte I de la décentralisation. Son objectif était de garantir une compensation intégrale des compétences transférées non couvertes par un transfert de fiscalité. Mais la pratique s'est écartée de la théorie : la DGD ne représente plus que 1,5 milliard d'euros en 2024, montant dérisoire au regard de l'ampleur des compétences transférées. L'essentiel de la compensation repose désormais sur la fiscalité transférée, conformément au principe posé par l'article 72-2 de la Constitution selon lequel « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes ».

Enfin, les transferts servent à compenser les exonérations et dégrèvements consentis par l'État sur la fiscalité locale, pour un montant de 8,5 milliards d'euros en PLF 2024. Ce mécanisme garantit aux collectivités que les allègements fiscaux décidés unilatéralement par l'État ne se traduisent pas par une perte de recettes pour les budgets locaux.

Le dynamisme de la TVA et ses risques

La fraction de TVA affectée aux régions en compensation de l'ancienne DGF régionale valait 4,2 milliards d'euros en 2018 et est estimée à 5,4 milliards en 2024, soit une croissance de 28,6 % en sept ans. Ce dynamisme illustre l'avantage de la ressource TVA par rapport aux dotations, traditionnellement gelées ou en baisse.

Toutefois, cette dépendance accrue à la TVA comporte des risques macroéconomiques. La TVA étant directement corrélée à la consommation des ménages et à l'activité économique, un retournement conjoncturel peut brutalement réduire les recettes des collectivités. Les régions, dont la TVA constitue plus de la moitié des recettes de fonctionnement, sont particulièrement exposées à ce risque procyclique.

À retenir

• Les transferts financiers de l'État aux collectivités s'élèvent à 105,5 milliards d'euros en 2024, répartis entre concours (52 %), fiscalité transférée (36,7 %) et transferts divers (10,5 %).
• La DGF, créée en 1979, est la principale dotation de fonctionnement (27,2 Md€ en 2024). Sa DGF régionale a été supprimée en 2018 au profit d'une fraction de TVA.
• Le FCTVA (7,1 Md€ en 2024) est la principale dotation d'investissement, compensant la TVA sur les dépenses d'équipement des collectivités.
• La DGD, créée en 1982 pour compenser les transferts de compétences, est devenue marginale (1,5 Md€) au profit de la fiscalité transférée.
• La montée en puissance de la TVA comme ressource des collectivités offre un financement dynamique mais expose les budgets locaux aux aléas de la conjoncture économique.