Les sanctions européennes face aux atteintes à l'État de droit et l'avenir de la primauté

L'arsenal juridique de l'Union face aux violations de l'État de droit

L'Union européenne dispose de plusieurs mécanismes pour réagir aux atteintes à l'État de droit par ses États membres. Le premier, et le plus emblématique, est la procédure de l'article 7 TUE, qui comporte deux volets. Le volet préventif (article 7§1) permet au Conseil, statuant à la majorité des quatre cinquièmes, de constater l'existence d'un risque clair de violation grave des valeurs de l'article 2 TUE. Le volet sanctionnateur (article 7§2 et §3) permet au Conseil européen, statuant à l'unanimité, de constater une violation grave et persistante, ouvrant la voie à une suspension des droits de l'État membre, y compris le droit de vote au Conseil.

Cette procédure souffre cependant d'une faiblesse structurelle : l'exigence d'unanimité au stade de la constatation de la violation (article 7§2) rend son aboutissement quasi impossible lorsque deux États membres sont simultanément visés. La solidarité entre la Pologne et la Hongrie, toutes deux sous le coup de procédures au titre de l'article 7, a longtemps constitué un verrou mutuel empêchant toute avancée.

Au-delà de l'article 7, l'Union a développé des instruments complémentaires. Le recours en manquement (articles 258 à 260 TFUE) permet à la Commission de saisir la CJUE contre un État qui ne respecte pas ses obligations. Des astreintes financières peuvent être prononcées en cas de non-exécution d'un arrêt de la Cour, comme l'astreinte d'un million d'euros par jour imposée à la Pologne par ordonnance du 27 octobre 2021 pour non-respect de la mesure provisoire ordonnant la suspension de la chambre disciplinaire de la Cour suprême.

Le règlement sur la conditionnalité budgétaire

Une avancée majeure a été réalisée avec l'adoption du règlement 2020/2092 du 16 décembre 2020, dit règlement sur la conditionnalité liée à l'État de droit. Ce texte permet de suspendre ou de réduire les fonds européens versés à un État membre lorsque des violations de l'État de droit affectent ou risquent d'affecter la bonne gestion financière du budget de l'Union ou la protection de ses intérêts financiers.

La Pologne et la Hongrie ont contesté ce règlement devant la CJUE, mais celle-ci a rejeté leurs recours par deux arrêts du 16 février 2022 (C-156/21 et C-157/21), confirmant la validité du mécanisme. La Cour a souligné que l'État de droit constituait une valeur concrète se traduisant par des principes juridiquement contraignants, notamment l'indépendance de la justice, et que la conditionnalité budgétaire ne constituait pas un mécanisme de sanction parallèle à l'article 7 TUE mais un instrument de protection financière autonome.

Ce règlement a été effectivement appliqué pour la première fois à la Hongrie en décembre 2022, le Conseil approuvant la suspension de 6,3 milliards d'euros de fonds de cohésion.

Les réactions des juridictions des autres États membres

Face à la décision polonaise, la question se pose de savoir si d'autres cours constitutionnelles pourraient emprunter la même voie. L'analyse des positions jurisprudentielles montre que les grandes juridictions constitutionnelles européennes ont au contraire pris soin de se désolidariser de la démarche polonaise.

Le Conseil d'État français, dans sa décision d'Assemblée French Data Network du 21 avril 2021, a certes affirmé que le juge administratif pouvait, dans des cas exceptionnels, contrôler la conformité du droit de l'Union aux principes inhérents à l'identité constitutionnelle de la France. Mais il a simultanément réaffirmé sa volonté de dialogue avec la CJUE et n'a pas remis en cause le principe même de la primauté. La Cour constitutionnelle belge, la Cour suprême des Pays-Bas et d'autres juridictions ont également maintenu une posture de coopération juridictionnelle.

La Cour constitutionnelle allemande, après sa décision controversée du 5 mai 2020 sur le programme PSPP, a fait l'objet d'une procédure d'infraction engagée par la Commission européenne en juin 2021, première procédure de ce type visant une décision juridictionnelle nationale. Cette mise en garde a eu un effet dissuasif notable, la Cour de Karlsruhe adoptant depuis une posture plus mesurée dans ses rapports avec la CJUE.

Le tournant de 1992 et la tension structurelle entre souveraineté et intégration

Le traité de Maastricht (1992) marque un tournant décisif dans la construction européenne, en transformant la Communauté économique en une Union politique dotée d'une citoyenneté européenne, d'une politique étrangère commune et d'un projet de monnaie unique. Ce saut qualitatif a provoqué de profondes réactions constitutionnelles dans les États membres.

En France, le Conseil constitutionnel a jugé que le traité de Maastricht nécessitait une révision constitutionnelle préalable à sa ratification (CC, 9 avril 1992, n° 92-308 DC, Maastricht I), ce qui a conduit à l'insertion de l'article 88-1 dans la Constitution. En Allemagne, la Cour de Karlsruhe a rendu l'arrêt Maastricht du 12 octobre 1993, dans lequel elle a développé la théorie des actes ultra vires et posé le principe selon lequel l'Allemagne reste "maîtresse des traités" (Herren der Verträge). Au Danemark, la Cour suprême a rendu un arrêt comparable en 1998 dans l'affaire Carlsen.

Ces réactions témoignent d'une tension structurelle entre le processus d'intégration européenne et la souveraineté constitutionnelle des États membres, tension qui n'a jamais été pleinement résolue et dont l'arrêt polonais de 2021 constitue une manifestation extrême.

La question d'un traité constitutionnel européen

La tentative la plus aboutie de résoudre cette tension a été le traité établissant une Constitution pour l'Europe, signé à Rome le 29 octobre 2004. Ce texte ambitionnait de codifier les principes fondamentaux de l'ordre juridique européen, y compris la primauté (article I-6), dans un instrument unique doté d'une valeur symbolique constitutionnelle.

Le rejet de ce traité par référendum en France (29 mai 2005, 54,68 % de non) et aux Pays-Bas (1er juin 2005, 61,54 % de non) a mis fin à cette tentative de constitutionnalisation formelle. Le traité de Lisbonne (2007), qui a repris l'essentiel du contenu normatif du projet constitutionnel, a délibérément abandonné toute référence à une "Constitution" et a rétrogradé le principe de primauté dans une simple déclaration annexe.

Ce choix illustre le paradoxe de la constitutionnalisation européenne : l'Union fonctionne selon des principes matériellement constitutionnels (primauté, effet direct, droits fondamentaux, séparation des pouvoirs) sans disposer d'une constitution formelle, ce qui fragilise la légitimité de ces principes face aux contestations souverainistes.

Perspectives et évolutions récentes

Le changement de gouvernement en Pologne en décembre 2023, avec l'arrivée au pouvoir de la coalition dirigée par Donald Tusk, a ouvert une nouvelle phase. Le nouveau gouvernement s'est engagé à restaurer l'État de droit et à rétablir l'indépendance judiciaire, ce qui devrait conduire à terme à un apaisement des tensions avec les institutions européennes. Toutefois, la question de la composition du Tribunal constitutionnel et de la validité de ses décisions antérieures demeure un sujet juridiquement complexe.

Plus largement, la crise de l'État de droit en Pologne et en Hongrie a conduit l'Union à renforcer ses instruments de surveillance, avec notamment le rapport annuel sur l'État de droit publié par la Commission depuis 2020 et le développement de la jurisprudence de la CJUE sur l'article 19 TUE comme base autonome de contrôle de l'indépendance judiciaire (CJUE, 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16).

À retenir

• L'article 7 TUE, conçu comme l'arme ultime contre les violations de l'État de droit, souffre d'une faiblesse structurelle liée à l'exigence d'unanimité, exploitée par la solidarité polono-hongroise.
• Le règlement 2020/2092 sur la conditionnalité budgétaire constitue une avancée majeure, validée par la CJUE en février 2022, permettant de suspendre les fonds européens en cas d'atteinte à l'État de droit.
• Les cours constitutionnelles des autres États membres (Allemagne, France, Italie) maintiennent un dialogue constructif avec la CJUE et se distinguent de la démarche de rupture polonaise.
• Le traité de Maastricht (1992) marque un tournant en révélant la tension structurelle entre intégration européenne et souveraineté constitutionnelle nationale.
• L'échec du traité constitutionnel européen (2005) illustre le paradoxe d'une Union fonctionnant selon des principes matériellement constitutionnels sans constitution formelle.