Les procédures dérogatoires et la fluidification de la dépense publique

Si la procédure ELOP constitue le droit commun de la dépense publique, son application stricte se heurte parfois aux nécessités pratiques de la gestion administrative. Le droit de la comptabilité publique a donc aménagé des procédures dérogatoires permettant de déroger au schéma classique, ainsi que des mécanismes de fluidification destinés à accélérer les paiements sans sacrifier la régularité.

Les dépenses sans ordonnancement préalable

Certaines dépenses peuvent être payées par le comptable sans ordonnancement préalable de l'ordonnateur. Il s'agit de dépenses dont le caractère répétitif, le fondement légal automatique ou l'urgence justifient un paiement direct. Le décret GBCP et les textes réglementaires énumèrent limitativement ces cas.

Parmi les principales dépenses sans ordonnancement préalable figurent les traitements et salaires des agents publics (le comptable paie sur la base des états de liquidation transmis par le service gestionnaire), les pensions de retraite, les intérêts de la dette publique et certaines dépenses de transfert automatiques. Pour les collectivités territoriales, l'article D. 1617-19 du CGCT prévoit une liste de dépenses payables avant mandatement.

Ces dépenses font l'objet d'une régularisation a posteriori par l'ordonnateur, qui émet un mandat de régularisation dans un délai déterminé. Le comptable reste tenu d'effectuer ses contrôles habituels, même en l'absence d'ordonnancement préalable.

Les régies d'avances et de recettes

Les régies constituent une dérogation institutionnalisée au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. Un régisseur, agent de l'ordonnateur, est autorisé à manier directement des fonds publics pour le compte du comptable assignataire, sous le contrôle de ce dernier.

Les régies d'avances permettent le paiement immédiat de menues dépenses (fournitures courantes, frais de mission, petites réparations) sans passer par la procédure ELOP complète. Le régisseur dispose d'une avance de fonds et paie directement les créanciers, avant de produire les pièces justificatives au comptable pour régularisation. Le montant unitaire des dépenses susceptibles d'être payées par régie est plafonné.

Les régies de recettes permettent l'encaissement direct de recettes par un agent de l'ordonnateur (droits d'entrée, recettes de cantine, produits de photocopies). Le régisseur encaisse les fonds et les reverse périodiquement au comptable.

Le décret du 20 juillet 1992 relatif aux régies de recettes et aux régies d'avances des organismes publics (modifié à plusieurs reprises) et l'instruction codificatrice M21 pour les hôpitaux, M14 pour les communes ou M57 (devenu le référentiel budgétaire et comptable unique depuis 2024) encadrent le fonctionnement des régies. Le régisseur est soumis à une responsabilité personnelle et pécuniaire analogue à celle du comptable public (CE, 4 juillet 2003, Commune de Moissy-Cramayel).

Le rôle de la carte d'achat

La carte d'achat (ou carte achat) est un instrument de paiement moderne introduit pour simplifier les achats de faible montant. Elle permet à un agent habilité d'effectuer des achats directement auprès de fournisseurs référencés, le paiement étant ensuite centralisé par le comptable. L'arrêté du 24 décembre 2012 et les textes subséquents encadrent son utilisation dans le secteur public.

La carte d'achat réduit le nombre de mandats individuels à émettre et accélère le paiement des fournisseurs, tout en maintenant un contrôle a posteriori. Elle se distingue de la régie d'avances en ce que le régisseur manie directement des fonds, tandis que la carte d'achat fonctionne par imputation bancaire.

Les acomptes et avances dans les marchés publics

Le Code de la commande publique prévoit le versement d'acomptes et d'avances aux titulaires de marchés publics, dérogeant ainsi au principe du service fait.

L'avance forfaitaire est obligatoirement versée au titulaire d'un marché public dépassant un certain seuil (fixé à 50 000 euros HT) et d'une durée supérieure à deux mois, sauf renonciation expresse du titulaire (article R. 2191-3 du Code de la commande publique). Elle représente 5 % du montant initial du marché (augmenté le cas échéant du montant des prestations sous-traitées). Des avances facultatives d'un montant supérieur peuvent être prévues par le marché, dans la limite de 60 % du montant du marché.

Les acomptes sont versés en fonction de l'avancement de l'exécution du marché et supposent un service fait partiel. Leur périodicité ne peut excéder trois mois (un mois pour les PME, en vertu de l'article R. 2191-20).

Ces mécanismes visent à faciliter la trésorerie des entreprises titulaires, en particulier les PME, et à éviter que les délais de la procédure de dépense publique ne constituent un frein à l'accès à la commande publique.

La prescription quadriennale des dettes publiques

La loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics institue une prescription extinctive de quatre ans au profit des personnes publiques. Le créancier qui n'a pas réclamé le paiement de sa créance dans ce délai perd son droit.

Le point de départ du délai est fixé au 1er janvier de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. Ainsi, une créance née le 15 mars 2023 se prescrit le 1er janvier 2028. La prescription est interrompue par toute demande de paiement ou réclamation écrite adressée à l'autorité administrative compétente (article 2 de la loi de 1968), par un recours juridictionnel, ou par la communication d'une décision d'un tribunal (CE, Sect., 6 novembre 2002, Soulier).

La prescription quadriennale est d'ordre public : elle doit être soulevée d'office par l'administration et ne peut faire l'objet d'une renonciation anticipée. Toutefois, le juge administratif ne la soulève pas d'office (CE, 5 juillet 2010, Commune de Bagnères-de-Bigorre). Les personnes publiques peuvent également y renoncer après que la prescription est acquise, en relevant de prescription le créancier à titre gracieux.

À retenir

• Les dépenses sans ordonnancement préalable permettent au comptable de payer certaines dépenses récurrentes ou urgentes sans attendre le mandat de l'ordonnateur, sous réserve de régularisation.
• Les régies d'avances et de recettes dérogent à la séparation ordonnateur/comptable en confiant le maniement des fonds à un régisseur, sous la responsabilité personnelle et pécuniaire de celui-ci.
• Les avances et acomptes dans les marchés publics dérogent au principe du service fait pour faciliter la trésorerie des entreprises.
• La prescription quadriennale de la loi du 31 décembre 1968 éteint les créances sur les personnes publiques après quatre ans, avec un point de départ au 1er janvier de l'année suivante.
• La prescription quadriennale est d'ordre public mais n'est pas soulevée d'office par le juge administratif.