Les pouvoirs du président de la République : attributions constitutionnelles et pratique présidentialiste

La fonction d'arbitre selon l'article 5 de la Constitution

L'article 5 de la Constitution confie au président de la République la mission de veiller au respect de la Constitution, d'assurer par son arbitrage le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et la continuité de l'État. Cette formulation cantonne théoriquement le chef de l'État à un rôle d'arbitre, c'est-à-dire celui qui tranche les conflits entre les pouvoirs sans participer lui-même à l'exercice quotidien du gouvernement. Cette conception correspond au modèle parlementaire classique où le chef de l'État règne mais ne gouverne pas, à l'image du monarque britannique.

Pourtant, l'ambiguïté de l'article 5, qui mentionne aussi la garantie de l'indépendance nationale et de l'intégrité du territoire, a permis une interprétation extensive des prérogatives présidentielles, bien au-delà d'un simple rôle d'arbitrage. Le général de Gaulle lui-même a théorisé cette lecture dans sa célèbre conférence de presse du 31 janvier 1964 en affirmant que "l'autorité indivisible de l'État doit être confiée tout entière au président par le peuple qui l'a élu".

Les pouvoirs propres dispensés de contreseing

Les pouvoirs propres du président, exercés sans contreseing du Premier ministre ni d'aucun ministre (article 19), sont limitativement énumérés. Ils constituent des prérogatives personnelles qui échappent au mécanisme de la responsabilité ministérielle.

La nomination du Premier ministre (article 8, alinéa 1) est juridiquement discrétionnaire, mais politiquement contrainte par la nécessité que le chef du gouvernement obtienne la confiance de l'Assemblée nationale. En période de cohabitation, le président est conduit à nommer le leader de la majorité parlementaire opposée (Jacques Chirac en 1986, Édouard Balladur en 1993, Lionel Jospin en 1997). En l'absence de majorité absolue, comme après les élections législatives de 2024, le choix devient plus complexe et donne lieu à des nominations de chefs de gouvernement de "coalition" comme Michel Barnier puis François Bayrou.

Le droit de dissolution de l'Assemblée nationale (article 12) constitue l'arme la plus redoutable du président. Ce pouvoir, tombé en désuétude depuis l'échec de la dissolution par le président Mac-Mahon en 1877 (crise du 16 mai) et la "Constitution Grévy" qui s'ensuivit, a été restauré par le constituant de 1958. Son exercice discrétionnaire, sans contreseing, marque une rupture avec le schéma parlementaire classique où la dissolution est normalement un pouvoir gouvernemental. Sous la Ve République, la dissolution a servi des objectifs variés : confirmation d'une nouvelle majorité présidentielle (1981, 1988), tentative de consolidation manquée (1997), ou question de confiance posée au peuple (1968, 2024).

Les pouvoirs exceptionnels de l'article 16 permettent au président de prendre toute mesure exigée par les circonstances lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation ou l'intégrité du territoire sont menacées de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompu. Ce dispositif, inspiré de l'article 48 de la Constitution de Weimar de 1919, n'a été utilisé qu'une seule fois, par le général de Gaulle lors du putsch des généraux à Alger en avril 1961. L'application prolongée pendant plus de cinq mois, alors que le putsch s'était effondré en quelques jours, a révélé les insuffisances du contrôle. La révision de 2008 a renforcé le rôle du Conseil constitutionnel dans la vérification des conditions d'application au-delà d'une certaine durée.

Le président dispose également du pouvoir de saisir le Conseil constitutionnel (article 61) et de nommer trois de ses membres, dont son président (article 56).

Les pouvoirs partagés soumis au contreseing

Les pouvoirs partagés, soumis au contreseing du Premier ministre et le cas échéant du ministre responsable (article 19), sont les plus nombreux et couvrent l'essentiel de l'action de l'État.

En matière de nominations, le président nomme les membres du gouvernement sur proposition du Premier ministre (article 8, alinéa 2) et pourvoit aux emplois civils et militaires de l'État (article 13, alinéa 2). L'article 13, alinéa 3 énumère les emplois pourvus en Conseil des ministres (conseillers d'État, ambassadeurs, préfets, recteurs, directeurs d'administration centrale, etc.). La révision de 2008 a introduit un contrôle parlementaire sur certaines nominations importantes pour la garantie des droits et libertés : le président ne peut procéder à ces nominations qu'après avis public des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée, qui disposent d'un droit de veto si l'addition des votes négatifs représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés (article 13, alinéa 5, et LO n° 2010-837 du 23 juillet 2010).

En matière normative, le président préside le Conseil des ministres (article 9), signe les ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres (article 13, alinéa 1), promulgue les lois (article 10) et peut demander une nouvelle délibération au Parlement. Il peut convoquer le Parlement en session extraordinaire (article 30), proposer un référendum législatif sur proposition du Premier ministre (article 11) ou initier une révision constitutionnelle (article 89).

Dans le domaine des activités de souveraineté, le président négocie et ratifie les traités (article 52), accrédite les ambassadeurs (article 14) et est le chef des armées (article 15). Cette dernière qualité fonde le pouvoir d'engager les forces armées dans des opérations extérieures et de décider de l'emploi de l'arme nucléaire. Le président peut également déclencher l'état de siège par décret en Conseil des ministres (article 36). Le droit de grâce individuel (article 17), héritage des prérogatives royales, a été limité aux cas individuels par la révision de 2008.

Le président peut prendre la parole devant le Parlement réuni en Congrès depuis la révision de 2008 (article 18, alinéa 2), prérogative comparable au discours sur l'état de l'Union du président américain. Cette faculté a été diversement utilisée : une seule fois par Nicolas Sarkozy (2009) et François Hollande (2015, après les attentats de Paris), plus régulièrement par Emmanuel Macron (2017, 2018).

La pratique présidentialiste et le domaine réservé

La pratique politique a considérablement élargi les prérogatives présidentielles au-delà de la lettre constitutionnelle. Michel Debré, dans son discours devant le Conseil d'État du 27 août 1958, qualifiait déjà le président de "clé de voûte des institutions". Trois facteurs expliquent cette dérive présidentialiste.

Le facteur historique tient à la personnalité du général de Gaulle, dont la dimension charismatique et le statut de chef de la France libre ont permis d'imposer une conception maximaliste de la fonction. Le facteur juridique réside dans l'élection au suffrage universel direct depuis 1962, qui confère au président une légitimité populaire justifiant un pouvoir d'action étendu. Le facteur politique tient à la concordance des majorités présidentielle et parlementaire qui, hors cohabitation, fait du président le véritable chef de la majorité.

Cette pratique s'est manifestée de plusieurs manières : le pouvoir de facto de révoquer le Premier ministre (pouvoir non prévu par la Constitution), l'évocation en Conseil des ministres de décrets non prévus par les textes, et surtout la théorie du "domaine réservé", formulée par Jacques Chaban-Delmas en 1959. Ce domaine, à géométrie variable, couvre au minimum les relations internationales et la défense, et a été étendu selon les présidents à d'autres secteurs (Afrique, institutions, culture, grands travaux). Même en période de cohabitation, le domaine réservé a partiellement subsisté, notamment pour la représentation de la France dans les sommets internationaux.

À retenir

• L'article 5 de la Constitution fait du président un "arbitre", mais la pratique politique en a fait le véritable décideur en période de concordance des majorités.
• Les pouvoirs propres (sans contreseing) comprennent la nomination du Premier ministre, la dissolution, les pouvoirs de crise de l'article 16 et la saisine du Conseil constitutionnel.
• Les pouvoirs partagés (avec contreseing) couvrent les nominations, le pouvoir normatif, les activités de souveraineté et le droit de grâce.
• La pratique présidentialiste repose sur trois facteurs : le charisme gaullien, l'élection au suffrage universel direct et la concordance des majorités.
• Le "domaine réservé", théorisé par Chaban-Delmas en 1959, a survécu aux périodes de cohabitation dans le champ des relations internationales.