Les modifications du budget local en cours d'exercice : budget supplémentaire et décisions modificatives

Le budget primitif d'une collectivité territoriale, bien qu'il constitue l'acte d'autorisation initial, n'est pas figé pour l'ensemble de l'exercice. Comme en finances étatiques où les lois de finances rectificatives et la loi de finances de fin de gestion permettent d'ajuster les prévisions, le droit budgétaire local prévoit des instruments de modification qui assurent l'adaptabilité des crédits aux réalités de la gestion.

Le budget supplémentaire

Le budget supplémentaire (BS) est l'instrument principal d'ajustement du budget local en cours d'exercice. Il remplit une double fonction qui le distingue des autres actes modificatifs.

Sa première fonction est une fonction de report. Le compte administratif de l'exercice précédent, qui retrace l'exécution réelle du budget en recettes et en dépenses, doit être adopté par l'assemblée délibérante avant le 30 juin de l'année suivante (art. L. 1612-12 CGCT). Or, le budget primitif est voté au plus tard le 15 avril, soit avant que les résultats définitifs de l'exercice antérieur ne soient connus. Le budget supplémentaire permet donc d'intégrer ces résultats (excédents reportables, déficits à résorber, restes à réaliser en investissement) dans le budget de l'année en cours.

Sa seconde fonction est une fonction d'ajustement des prévisions initiales. Tout comme une loi de finances rectificative au niveau étatique, le budget supplémentaire permet de réviser à la hausse ou à la baisse les crédits votés au budget primitif, en fonction de l'évolution des besoins ou des recettes constatées en cours d'exercice.

Le budget supplémentaire reprend la même structure que le budget primitif (deux sections, mêmes chapitres et articles) et suit les mêmes règles d'adoption. Il est généralement voté vers le mois d'octobre, une fois que les résultats de l'exercice antérieur ont été intégrés et que l'exécution de l'exercice en cours permet d'identifier les ajustements nécessaires. Son adoption suit la même procédure que le budget primitif : vote de l'assemblée délibérante, respect de l'équilibre réel, transmission au préfet au titre du contrôle de légalité.

Les décisions modificatives

Les décisions modificatives (DM) constituent le second instrument d'ajustement des crédits en cours d'exercice. Elles partagent avec le budget supplémentaire la fonction d'ajustement mais s'en distinguent par l'absence de fonction de report : elles ne servent pas à intégrer les résultats de l'exercice antérieur.

Les décisions modificatives sont des délibérations ponctuelles de l'assemblée délibérante (conseil municipal, conseil départemental ou conseil régional) qui autorisent l'exécutif à effectuer des recettes ou des dépenses complémentaires par rapport aux prévisions du budget primitif ou du budget supplémentaire. Elles peuvent porter sur l'ouverture de crédits nouveaux, l'annulation de crédits inutilisés ou le transfert de crédits entre chapitres lorsque le vote a été réalisé par articles.

La souplesse de cet instrument se manifeste à plusieurs égards. Le nombre de décisions modificatives adoptées au cours d'un même exercice est laissé au libre choix de chaque collectivité : aucune limitation n'est imposée par les textes. Elles peuvent être adoptées à tout moment après le vote du budget primitif. Pour la section de fonctionnement, une particularité importante existe : les décisions modificatives peuvent être votées jusqu'au 21 janvier de l'année suivante (période complémentaire), afin de permettre l'ajustement des crédits nécessaires au règlement des dépenses engagées avant le 31 décembre mais non encore mandatées.

Cette période complémentaire, dite journée complémentaire, est un héritage de la comptabilité publique qui distingue le moment de l'engagement de la dépense (qui doit intervenir avant la clôture de l'exercice au 31 décembre) de son mandatement et de son paiement (qui peuvent intervenir pendant les 21 premiers jours de janvier). Ce mécanisme n'existe qu'en section de fonctionnement ; en section d'investissement, les crédits non consommés au 31 décembre sont reportés en restes à réaliser.

Comparaison avec les instruments étatiques

Le parallèle avec les finances de l'État permet de mieux comprendre la logique de ces instruments. Le budget supplémentaire est fonctionnellement comparable aux lois de finances rectificatives (LFR), qui modifient en cours d'année les dispositions de la loi de finances initiale. Toutefois, les LFR peuvent être adoptées à tout moment de l'année, tandis que le budget supplémentaire est en pratique adopté une seule fois, après le vote du compte administratif.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a profondément modifié la nomenclature budgétaire de l'État en introduisant les notions de missions, programmes et actions, sans que ce cadre s'applique directement aux collectivités territoriales. Celles-ci suivent les nomenclatures par nature et par fonction définies par l'instruction M57.

En droit comparé, les systèmes budgétaires locaux des autres États européens connaissent des mécanismes similaires. En Allemagne, les communes (Gemeinden) peuvent adopter des Nachtragshaushalte (budgets supplémentaires) selon des règles fixées par les Gemeindeordnungen de chaque Land. En Italie, les variazioni di bilancio jouent un rôle comparable aux décisions modificatives françaises.

À retenir

• Le budget supplémentaire cumule une fonction de report (résultats de l'exercice antérieur) et une fonction d'ajustement, tandis que les décisions modificatives ne remplissent que la fonction d'ajustement.
• Le budget supplémentaire est généralement adopté en octobre, après le vote du compte administratif (avant le 30 juin).
• Les décisions modificatives peuvent être adoptées en nombre illimité et à tout moment après le vote du budget primitif.
• En section de fonctionnement, les décisions modificatives peuvent être votées jusqu'au 21 janvier de l'année suivante (période complémentaire).
• Le budget supplémentaire reprend la même structure que le budget primitif et obéit aux mêmes règles d'équilibre.