Les juridictions financières : organisation, compétences et évolutions contemporaines

Les juridictions financières constituent le pilier institutionnel des rétroactions financières en France. Leur architecture, construite en deux siècles, reflète les tensions entre contrôle juridictionnel et missions administratives, entre responsabilité des comptables et responsabilité des gestionnaires.

La Cour des comptes : une institution bicentenaire aux missions élargies

Créée par la loi du 16 septembre 1807 sous Napoléon Ier, la Cour des comptes avait pour mission originelle le jugement des comptes des comptables publics et la vérification de la régularité de leurs opérations. Son existence est aujourd'hui consacrée par l'article 47-2 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui dispose qu'elle « assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement » et « assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques ».

La Cour des comptes est une juridiction administrative spécialisée, rattachée à l'ordre administratif mais distincte des juridictions administratives de droit commun. Son indépendance est garantie par la Constitution et le Conseil constitutionnel la rattache aux principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (CC, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001). Les magistrats de la Cour bénéficient du statut d'inamovibilité.

Au fil du temps, ses missions se sont considérablement diversifiées. Outre le jugement des comptes (mission juridictionnelle), la Cour exerce des missions de contrôle de la gestion publique, de certification des comptes de l'État (depuis la LOLF) et de la sécurité sociale, ainsi que d'évaluation des politiques publiques. Elle publie chaque année un rapport public annuel qui constitue un instrument majeur d'information du Parlement et des citoyens.

Les chambres régionales et territoriales des comptes

Les chambres régionales des comptes (CRC) ont été créées par la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Leur institution répondait à une nécessité logique : la décentralisation, en transférant des compétences et des moyens financiers considérables aux collectivités territoriales, appelait un contrôle financier a posteriori adapté, en remplacement du contrôle de tutelle a priori supprimé par la même loi.

Modelées sur la Cour des comptes, les CRC sont également des juridictions administratives spécialisées. Elles exercent une triple compétence : le jugement des comptes des comptables des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, le contrôle de la gestion de ces mêmes organismes, et le contrôle budgétaire (examen de la régularité des budgets locaux, procédure d'inscription d'office et de mandatement d'office en cas de déséquilibre budgétaire ou de défaut d'inscription d'une dépense obligatoire).

Les chambres territoriales des comptes (CTC) exercent des fonctions analogues dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie.

Le cumul de fonctions juridictionnelles et administratives

Une caractéristique fondamentale des juridictions financières réside dans leur cumul de fonctions juridictionnelles et administratives. Le jugement des comptes constitue leur activité proprement juridictionnelle : il aboutit à un arrêt (Cour des comptes) ou à un jugement (CRC) revêtu de l'autorité de la chose jugée. En revanche, le contrôle de la gestion et le contrôle budgétaire sont des activités de nature administrative qui se concluent par des observations ou des avis dépourvus de force contraignante directe.

Cette dualité fonctionnelle est classique dans l'ordre administratif français, où les juridictions spécialisées cumulent fréquemment des fonctions contentieuses et consultatives (à l'image du Conseil d'État lui-même, qui est à la fois juge administratif suprême et conseiller du Gouvernement). Elle soulève néanmoins des questions au regard des exigences d'impartialité posées par l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH, 12 avril 2006, Martinie c. France), la Cour européenne ayant admis que les procédures devant les juridictions financières françaises relèvent du champ d'application de cette disposition.

La réforme de la responsabilité financière des gestionnaires publics

L'architecture traditionnelle des responsabilités financières reposait sur une dichotomie stricte : les comptables publics relevaient de la compétence des juridictions financières (Cour des comptes et CRC), qui pouvaient les constituer en débet en cas d'irrégularité dans le maniement des fonds, tandis que les ordonnateurs relevaient de la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), juridiction créée par la loi du 25 septembre 1948.

Cette répartition présentait des insuffisances notoires. La CDBF, dont l'activité était très limitée (quelques arrêts par an), ne pouvait pas juger les ministres ni les élus locaux agissant en qualité d'ordonnateurs, ce qui créait une véritable lacune de responsabilité. Le système aboutissait à faire peser une responsabilité automatique et objective sur les comptables (responsabilité personnelle et pécuniaire), tandis que les ordonnateurs, décideurs effectifs de la dépense, échappaient largement à toute sanction.

L'ordonnance du 23 mars 2022 portant réforme du régime de responsabilité financière des gestionnaires publics a profondément remanié ce système. Elle a unifié les régimes de responsabilité en créant une chambre du contentieux au sein de la Cour des comptes, compétente pour juger l'ensemble des gestionnaires publics (ordonnateurs et comptables), et a supprimé la CDBF. La nouvelle responsabilité, dite responsabilité financière des gestionnaires publics, repose sur la notion de faute grave ayant causé un préjudice financier significatif, rompant avec la responsabilité sans faute des comptables. Cette réforme, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, constitue un tournant majeur dans l'histoire du droit des finances publiques.

À retenir

• La Cour des comptes, créée en 1807 et constitutionnalisée en 2008 (article 47-2), cumule des missions juridictionnelles (jugement des comptes) et administratives (contrôle de gestion, certification, évaluation).
• Les CRC, créées en 1982, sont le pendant décentralisé de la Cour des comptes et exercent le jugement des comptes, le contrôle de gestion et le contrôle budgétaire des collectivités territoriales.
• L'ordonnance du 23 mars 2022 a unifié la responsabilité financière en supprimant la CDBF et en créant une chambre du contentieux à la Cour des comptes, compétente pour juger tous les gestionnaires publics.
• La nouvelle responsabilité financière repose sur la faute grave ayant causé un préjudice financier significatif, abandonnant la responsabilité personnelle et pécuniaire sans faute des comptables.
• Le cumul de fonctions juridictionnelles et administratives des juridictions financières pose des questions d'impartialité au regard de l'article 6§1 de la CEDH.