Les gestionnaires de la LOLF : Rprog, Rbop et Ruo
La LOLF de 2001 a introduit des gestionnaires de programme (Rprog, Rbop, Ruo) disposant d'une autonomie accrue dans l'emploi des crédits grâce à la fongibilité asymétrique, en contrepartie d'une obligation de résultats. L'article 73 du décret GBCP précise que ces gestionnaires ne constituent pas une troisième catégorie d'acteurs mais s'intègrent dans le schéma traditionnel ordonnateur-comptable.
La loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) a profondément renouvelé l'architecture budgétaire de l'État en substituant à la logique de moyens une logique de performance. L'apparition des gestionnaires de programme constitue l'une des innovations majeures de cette réforme, qui a modifié les rapports entre les acteurs de la gestion financière publique.
La nouvelle architecture budgétaire et la logique de performance
La LOLF organise le budget de l'État en missions, elles-mêmes subdivisées en programmes. Chaque programme correspond à une politique publique identifiée et se voit assigner des objectifs assortis d'indicateurs de performance, présentés dans les projets annuels de performance (PAP) annexés au projet de loi de finances et évalués dans les rapports annuels de performance (RAP) annexés au projet de loi de règlement.
Cette architecture se décline opérationnellement en budgets opérationnels de programme (BOP), eux-mêmes décomposés en unités opérationnelles (UO). À chaque échelon correspond un responsable : le responsable de programme (Rprog), le responsable de BOP (Rbop) et le responsable d'UO (Ruo).
Le responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM)
La coordination des programmes au sein d'un ministère est confiée à un responsable de la fonction financière ministérielle (RFFIM). Désigné par le ministre, il n'est soumis à aucune condition substantielle réglementaire quant à son profil. En pratique, il s'agit souvent du directeur de cabinet, du secrétaire général du ministère ou d'un directeur d'administration centrale. Son rôle est de veiller à la cohérence d'ensemble de la programmation budgétaire du ministère et d'animer le dialogue de gestion entre les différents responsables.
Le choix du RFFIM repose sur un fort intuitu personae, la confiance du ministre et la connaissance intime des rouages administratifs du ministère étant des critères déterminants.
Le responsable de programme (Rprog)
Le Rprog est désigné librement par le ministre. Il constitue la cheville ouvrière de la gestion budgétaire rénovée. Ses attributions principales comprennent la préparation des PAP et des RAP, la définition du périmètre des BOP et des UO, la répartition des crédits entre les BOP et la conduite du dialogue de gestion avec les Rbop.
Le Rprog bénéficie d'une autonomie accrue dans l'emploi des crédits, matérialisée par le principe de fongibilité asymétrique : il peut redéployer librement les crédits entre les titres de dépenses au sein de son programme, à l'exception des crédits de personnel (titre 2) qui ne peuvent être abondés à partir d'autres titres. Ce principe, posé à l'article 7 de la LOLF, constitue la contrepartie de l'obligation de rendre compte des résultats obtenus au regard des objectifs fixés.
Les responsables de BOP et d'UO
Le Rbop assure la déclinaison opérationnelle du programme dans un périmètre géographique ou fonctionnel déterminé. Le Ruo représente l'échelon le plus fin de la gestion des crédits. Le décret GBCP ne précise pas que ces responsables sont désignés par le ministre, ce qui traduit un éloignement progressif du lien de confiance personnelle avec le pouvoir politique à mesure que l'on descend vers l'opérationnel.
L'insertion des gestionnaires dans le schéma ordonnateur-comptable
L'article 73 du décret GBCP tranche une question qui avait suscité d'importants débats doctrinaux : les gestionnaires ne constituent pas une troisième catégorie d'acteurs de la gestion financière publique. Ils s'insèrent dans le schéma traditionnel ordonnateur-comptable. Concrètement, chaque gestionnaire (RFFIM, Rprog, Rbop, Ruo) doit posséder la qualité d'ordonnateur ou, à défaut, bénéficier d'une délégation de signature d'un ordonnateur principal ou secondaire.
Cette solution pragmatique permet de concilier l'innovation managériale introduite par la LOLF avec le principe fondamental de séparation des ordonnateurs et des comptables, dont les origines remontent à l'ordonnance royale du 14 septembre 1822 et qui n'a jamais été remis en cause depuis la Restauration.
Le décret GBCP consacre les articles 69 à 73 aux acteurs de la gestion, offrant ainsi un fondement juridique textuel à des fonctions qui étaient auparavant purement pratiques. Le décret RGCP de 1962, antérieur à la LOLF, ne pouvait évidemment pas les prévoir.
À retenir
- La LOLF a créé trois niveaux de gestionnaires (Rprog, Rbop, Ruo) dotés d'une autonomie accrue en contrepartie d'une obligation de résultats.
- Le RFFIM coordonne la fonction financière au niveau ministériel et est désigné par le ministre sur la base de la confiance personnelle.
- La fongibilité asymétrique permet au Rprog de redéployer les crédits entre titres, sauf vers le titre 2 (dépenses de personnel).
- L'article 73 du décret GBCP confirme que les gestionnaires ne sont pas une troisième catégorie d'acteurs mais s'insèrent dans le schéma ordonnateur-comptable, en devant posséder la qualité d'ordonnateur ou bénéficier d'une délégation de signature.
- Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables, d'origine historique (Restauration), demeure le pilier de la comptabilité publique française.