Les formes de l'État : unitaire, fédéral et régional

L'État fédéral : un État composé de collectivités d'apparence étatique

L'État fédéral (ou fédération) est défini comme un État comprenant en son sein des collectivités d'apparence étatique (Stéphane Rials). Le mot fédéralisme vient du latin foedus, qui signifie le pacte fondé sur la foi engagée. Il convient de distinguer le fédéralisme international, qui concerne les unions d'États liés par un traité (confédérations, unions personnelles et réelles), du fédéralisme interne, qui repose sur une constitution au sens d'acte unilatéral.

Les unions d'États se déclinent en trois catégories. L'union personnelle unit deux États distincts sous un même monarque sans exercice commun de compétences (Angleterre et Hanovre de 1714 à 1837, Belgique et État libre du Congo de 1885 à 1908). L'union réelle ajoute l'exercice en commun de compétences régaliennes : défense, diplomatie, monnaie (Suède-Norvège de 1815 à 1905, Autriche-Hongrie de 1867 à 1918). La confédération est une association d'États dotée d'organes et de compétences communs mais où les décisions se prennent à l'unanimité, préservant ainsi la souveraineté de chaque membre.

Le passage de la confédération à la fédération constitue une tendance historique récurrente. En Suisse, le Pacte fédéral du 1er août 1291 fonde une confédération qui évolue progressivement vers un État fédéral en 1848. Aux États-Unis, les Articles de Confédération (1777) cèdent la place à la Constitution fédérale de 1787. Dans les deux cas, l'évolution se caractérise par le renforcement des prérogatives de l'État fédéral et l'affaiblissement des collectivités fédérées, tendance de long terme du fédéralisme. Alexander Hamilton y voyait une version verticale de la séparation des pouvoirs.

Les principes fondamentaux du fédéralisme

La doctrine (Georges Scelle) identifie quatre principes structurants : la participation, la superposition, l'autonomie et l'arbitrage.

Le principe de participation signifie que les collectivités fédérées concourent à la création et au fonctionnement de la fédération. Cette participation s'exerce à trois niveaux. Au pouvoir constituant, les collectivités envoient des délégués à l'assemblée constituante (Convention de Philadelphie, Conseil constituant de Bonn en 1949) et ratifient la constitution. Au pouvoir législatif, une des deux chambres représente spécifiquement les collectivités fédérées : c'est le bicamérisme fédéral (Sénat américain avec deux sénateurs par État, Bundesrat allemand, Conseil des États suisse). Au pouvoir exécutif, les collectivités participent à la désignation du chef de l'État : aux États-Unis, le président est élu par un collège de grands électeurs, chaque État disposant d'autant de grands électeurs que d'élus au Congrès. C'est pourquoi Donald Trump a pu être élu en 2016 avec environ 2,8 millions de voix de moins que son adversaire : le système électoral est une élection par les États, non par un électorat national indifférencié.

Le principe de superposition signifie que l'État fédéral se situe au-dessus des collectivités fédérées, qui se donnent une constitution commune. La sécession est considérée comme interdite dans tous les États fédéraux. La guerre de Sécession américaine (1861-1865) et l'arrêt Texas v. White (1868) de la Cour suprême, qualifiant les États-Unis d'« Union indestructible d'États indestructibles », en fournissent l'illustration la plus célèbre. La Suisse a certes admis qu'une partie du canton de Berne fasse sécession (1979), mais pour former le canton du Jura sans quitter la Confédération.

Le principe d'autonomie se décline en autonomie constitutionnelle, législative, exécutive et judiciaire. L'autonomie constitutionnelle signifie que chaque collectivité fédérée possède sa propre constitution dans le respect de la constitution fédérale, mais il ne s'agit que d'une « prérogative d'auto-organisation » (Stéphane Rials). Les collectivités fédérées ne disposent ni de la souveraineté externe (pas de prérogatives internationales) ni de la souveraineté interne (elles doivent respecter la constitution fédérale qui se modifie à la majorité et non à l'unanimité). L'autonomie législative est dite originaire car elle provient directement de la constitution fédérale.

La répartition des compétences entre la fédération et les collectivités fédérées obéit à plusieurs modèles. Le modèle américain distingue les compétences d'attribution réservées à la fédération et les compétences de droit commun conservées par les États fédérés dans le silence du texte (Xe amendement). Le modèle allemand ajoute les compétences concurrentes : dans ces matières, les Länder peuvent légiférer tant que la Fédération n'a pas exercé son droit, et la loi fédérale prime le droit des Länder (Bundesrecht bricht Landrecht).

Enfin, le principe d'arbitrage implique l'existence d'une juridiction habilitée à trancher les conflits de compétences en interprétant la constitution de manière définitive. Cette fonction revient aux juridictions constitutionnelles : le Tribunal constitutionnel fédéral allemand (Bundesverfassungsgericht), la Cour suprême des États-Unis, la Cour suprême du Canada ou la Haute Cour constitutionnelle d'Autriche.

L'État unitaire : unité de source législative

L'État unitaire se caractérise par l'unité de source législative : il détient le monopole de la production de la loi, monopole rattaché à l'unité et à l'indivisibilité. Ce n'est pas le territoire qui est indivisible, c'est la souveraineté. L'administration du territoire s'effectue par deux techniques complémentaires.

La déconcentration consiste à gouverner par des relais du pouvoir central (préfets, recteurs d'académie, directeurs départementaux). Ces autorités agissent dans des circonscriptions administratives et ne possèdent pas la personnalité morale. Selon la formule d'Odilon Barrot, « c'est toujours le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche ». Certains agents déconcentrés (préfets, recteurs) sont des fonctionnaires d'autorité nommés discrétionnairement et révocables à tout moment.

La décentralisation reconnaît l'existence de collectivités territoriales, personnes morales distinctes de l'État, qui s'administrent librement dans les conditions prévues par la loi au moyen d'assemblées élues. On distingue la décentralisation fonctionnelle (établissements publics comme les universités) et la décentralisation territoriale (communes, départements, régions). Les collectivités exercent un pouvoir réglementaire (non législatif) dans des domaines fixés par la loi (compétence d'attribution). Leurs actes sont soumis au contrôle de légalité du représentant de l'État, qui peut les déférer à la juridiction administrative. Le maire illustre le principe de dédoublement fonctionnel : il est à la fois exécutif de la commune et agent de l'État (officier d'état civil et de police judiciaire).

L'État régional : entre unitarisme et fédéralisme

L'État régional (ou autonomique) représente une forme intermédiaire poussant la décentralisation au maximum. Les collectivités y partagent le pouvoir législatif avec le gouvernement central mais sans autonomie constitutionnelle ni fonctions régaliennes.

L'Espagne offre le modèle le plus abouti. La Constitution de 1978, adoptée après le décès du général Franco, reconnaît « le droit à l'autonomie des nationalités et régions » tout en affirmant l'indivisibilité de la « patrie commune ». Chaque communauté autonome élabore son statut, fixant ses compétences, qui doit être approuvé par les Cortes generales. La répartition des compétences distingue une liste étatique exclusive (droit pénal, civil, du travail), une liste régionale (aménagement, agriculture, culture, santé) et une compétence de droit commun au profit des communautés dans les matières non expressément attribuées à l'État. Le Tribunal constitutionnel tranche les conflits de compétences.

L'Italie présente un dispositif comparable. La Constitution prévoit vingt régions : quinze à statut ordinaire et cinq à statut spécial (Sardaigne, Sicile, Vallée d'Aoste, Trentin-Haut-Adige, Frioul-Vénétie Julienne). Depuis la révision constitutionnelle de 2001 (entrée en vigueur en 2002), les régions disposent d'un véritable pouvoir législatif de droit commun. Toutefois, la répartition des compétences reste verticale : sauf exception, une région ne dispose jamais de l'intégralité des compétences dans une matière. Le juge constitutionnel tend à faire prévaloir la loi nationale sur la loi régionale, tant en Italie qu'en Espagne.

À retenir

• L'État fédéral repose sur quatre principes : participation des collectivités fédérées, superposition de l'État fédéral, autonomie (constitutionnelle, législative, exécutive, judiciaire) et arbitrage par une juridiction constitutionnelle.
• La sécession est interdite dans tous les États fédéraux : les États-Unis forment une « Union indestructible d'États indestructibles » (Texas v. White, 1868).
• L'État unitaire se caractérise par l'unité de source législative et s'administre par la déconcentration (relais du pouvoir central) et la décentralisation (collectivités territoriales dotées de la personnalité morale).
• L'État régional (Espagne, Italie) est une forme intermédiaire où les régions partagent le pouvoir législatif avec l'État central sans disposer d'autonomie constitutionnelle.
• La tendance historique du fédéralisme est au renforcement progressif de l'État fédéral au détriment des collectivités fédérées.